Commento alle Sentenze Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 17 e 18 del 2021
A cura dell’Avv. Matteo Manconi e dell’Avv. Matteo Malagoli
Le Pronunce dell’Adunanza Plenaria, in data 9 novembre n. 17/2021 e n. 18/202120291 rappresentano un punto di svolta nell’annosa e dibattuta questione dei rinnovi automatici ex lege delle concessioni demaniali.
Negli ultimi anni la tematica delle concessioni demaniali ha rivestito un ruolo molto importante per i titolari degli stabilimenti balneari e in generale di tutti quegli imprenditori che lavorano a contatto con il demanio marittimo, settore nella più totale incertezza normativa.
Le aziende, realtà economiche di medio piccole dimensioni e strettamente legate al territorio, fino a quando potranno andare avanti in questa situazione, senza poter effettuare una programmazione degli investimenti a lungo termine?
In questo particolare momento storico, oltre alle incertezze regolamentative dettate dalla normativa Bolkestein si è aggiunta la confusione derivante dai Decreti Anti-Covid che ne rendono sempre più complicata la gestione.
La direttiva europea 2006/123, cd. “Legge Bolkestain” matrice di questo, cambiamento che impone la liberalizzazione e l’apertura dei mercati interni anche a tutti gli operatori comunitari, fissa principalmente negli articoli che vanno dall’art. 9 all’art. 15 quelli che sono i criteri e le logiche europeistiche di apertura dei mercati interni agli operatori comunitari.
In questo quadro normativo alla sezione denominata “Libertà di stabilimento dei prestatori, sezione 1 Autorizzazioni” vengono determinati quelli che sono i “Regimi di autorizzazione”, le “Condizioni di rilascio dell’autorizzazione”, la “Durata di validità dell’autorizzazione”, la “Selezione tra diversi candidati”, le “Procedure di autorizzazione”, i “Requisiti vietati” ed infine i “Requisiti da valutare”.
Di tali aspetti, quelli che maggiormente interessano la presente trattazione, sono le “Condizioni di rilascio dell’autorizzazione“, o meglio, la scelta dei criteri di selezione che deve sempre rispondere ai requisiti dettati dall’art. 10, c.2, e pertanto essere “a) non discriminatori; b) giustificati da un motivo imperativo di interesse generale; c) commisurati all’obiettivo di interesse generale; d) chiari e inequivocabili; e) oggettivi; f) resi pubblici preventivamente; g) trasparenti e accessibili”, al fine di garantire il rispetto di quanto stabilito dalla direttiva comunitaria e allo stesso tempo garantire agli operatori economici l’effettivo accesso alle opportunità economiche offerte dalle concessioni.
Ulteriormente, non di secondaria importanza, all’art. 12 “Selezione tra diversi candidati” vengono rinvenuti i principali criteri di selezione in grado di veicolare la discrezionalità del legislatore, imponendo, che “[…] una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento.
2. Nei casi di cui al paragrafo 1 l’autorizzazione è rilasciata per una durata limitata adeguata e non può prevedere la procedura di rinnovo automatico né accordare altri vantaggi al prestatore uscente o a persone che con tale prestatore abbiano particolari legami.
3. Fatti salvi il paragrafo 1 e gli articoli 9 e 10, gli Stati membri possono tener conto, nello stabilire le regole della procedura di selezione, di considerazioni di salute pubblica, di obiettivi di politica sociale, della salute e della sicurezza dei lavoratori dipendenti ed autonomi, della protezione dell’ambiente, della salvaguardia del patrimonio culturale e di altri motivi imperativi d’interesse generale conformi al diritto comunitario”.
L’Adunanza Plenaria, come già rilevato dalla Corte di giustizia, Grande Sezione, 30 gennaio 2018, C360/15 e C31/16, al punto 104, ha evidenziato che la ormai nota direttiva 2006/123, cd. “Bolkestein”, deve essere considerata una direttiva di liberalizzazione, tesa ad eliminare gli ostacoli alla libertà di stabilimento e di servizio, garantendo in tal modo l’implementazione del mercato interno e del principio concorrenziale ad esso sotteso e in altri termini “fissa disposizioni generali volte ad eliminare le restrizioni alla libertà di stabilimento dei prestatori di servizi negli Stati membri e alla libera circolazione dei servizi tra i medesimi, al fine di contribuire alla realizzazione di un mercato interno dei servizi libero e concorrenziale” a seguito della definizione dei criteri di gara, in tale sede, potranno essere valutate politiche sociali e ambientali oltre che economici, valutando altresì caso per caso, come rilevato dalla Corte di Giustizia nella sentenza “PromoImpresa” del 14 luglio 2016, se vi siano investimenti ancora da ammortizzare di cui tener conto in sede di valutazione dei potenziali candidati e, ove ne ricorrano i presupposti, valutare il riconoscimento di un indennizzo a tutela degli eventuali investimenti effettuati dai concessionari uscenti, essendo tale meccanismo indispensabile per tutelare l’affidamento degli stessi.
La sentenza in esame ha affermato, l’illegittimità delle proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime ed in estrema sintesi, come ripreso dall’Adunanza plenaria, ha ribadito i seguenti principi riportati nella direttiva 2006/123: “a) l’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, deve essere interpretato nel senso che essa osta a una misura nazionale, come quella di cui ai procedimenti principali, che prevede la proroga automatica delle autorizzazioni demaniali marittime e lacuali in essere per attività turistico‑ricreative, in assenza di qualsiasi procedura di selezione tra i potenziali candidati; 2) l’articolo 49 TFUE dev’essere interpretato nel senso che osta a una normativa nazionale, come quella di cui ai procedimenti principali, che consente una proroga automatica delle concessioni demaniali pubbliche in essere per attività turistico‑ricreative, nei limiti in cui tali concessioni presentano un interesse transfrontaliero certo”.
La Corte di giustizia ha constatato che “gli Stati membri possono tener conto, nello stabilire le regole della procedura di selezione, di considerazioni legate a motivi imperativi d’interesse generale”, precisando che si possa tenere conto di tali considerazioni “solo al momento di stabilire le regole della procedura di selezione dei candidati potenziali e fatto salvo, in particolare, l’articolo 12, paragrafo 1, di tale direttiva” e che comunque necessiti al riguardo “una valutazione caso per caso che consenta di dimostrare che il titolare dell’autorizzazione poteva legittimamente aspettarsi il rinnovo della propria autorizzazione e ha effettuato i relativi investimenti” (sentenza Promoimpresa).
La Corte di giustizia, Grande Sezione, 30 gennaio 2018, C360/15 e C31/16, ai successivi punti 105, 106 e 107, ha constatato che “105. Orbene, la piena realizzazione del mercato interno dei servizi richiede anzitutto che vengano soppressi gli ostacoli incontrati dai prestatori per stabilirsi negli Stati membri, a prescindere dal fatto che si tratti del proprio Stato membro o di un altro, e che sono tali da pregiudicare la loro capacità di fornire servizi a destinatari che si trovano in tutta l’Unione.
106. Al fine di attuare un autentico mercato interno dei servizi, l’approccio scelto dal legislatore dell’Unione nella direttiva 2006/123 si basa, come enunciato al suo considerando 7, su un quadro giuridico generale, formato da una combinazione di misure diverse destinate a garantire un grado elevato d’integrazione giuridica nell’Unione per mezzo, in particolare, di un’armonizzazione vertente su precisi aspetti della regolamentazione delle attività di servizio.
107. Di conseguenza, a costo di pregiudicare l’efficacia pratica dello specifico ambito giuridico che il legislatore dell’Unione ha inteso istituire adottando la direttiva 2006/123, si deve ammettere, contrariamente a quanto sostenuto in udienza dal governo tedesco, che la portata di tale direttiva è tale da estendersi, se del caso, al di là di ciò che prevedono in senso stretto le disposizioni del Trattato FUE relative alla libertà di stabilimento e alla libera circolazione dei servizi, fatto salvo l’obbligo per gli Stati membri, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 3, della suddetta direttiva, di applicare le disposizioni della medesima conformemente alle norme di tale Trattato (v., in tal senso, sentenza del 16 giugno 2015, Rina Services e a., C-593/13, EU:C:2015:399, punti 39 e 40).
Successivamente alle sentenze della Corte di Giustizia, l’Italia con, l’art. 1, c. 682 e 683, l. 30 dicembre 2018 n. 145, Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021(legge di Bilancio 2019), sulla proroga di quindici anni, sino al dicembre 2033, della durata delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative vigenti alla data di entrata in vigore della legge, (cd. “Legge Centinaio”), evidenzia che la ratio della proroga concessa con la Legge è anche quella di “di garantire la tutela e la custodia delle coste italiane affidate in concessione, quali risorse turistiche fondamentali del Paese” e di “tutelare l’occupazione ed il reddito delle imprese in grave crisi per i danni subiti dai cambiamenti climatici e dai conseguenti eventi calamitosi”.
Tale norma sopra riportata aveva la ratio di individuare un periodo transitorio nel quale gli imprenditori potessero programmare i loro investimenti, ammortizzare quelli già fatti e prepararsi per l’applicazione della normativa di matrice europeistica.
In periodo emergenziale, legato al Coronavirus, nel Decreto LEGGE 19 maggio 2020, n. 34 recante “Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonché di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19” convertito con modifiche dalla Legge 17 luglio 2020, n. 77 ha affrontato anche il tema delle concessioni demaniali.
La principale misura ha riguardato la sospensione dei procedimenti amministrativi volti alla nuova assegnazione delle concessioni demaniali marittime o alla riacquisizione delle aree demaniali.
L’art. 182, comma 2, così come convertito, affronta il tema dell’estensione delle concessioni fino al 2033, così come già previsto dalla Legge di Bilancio 2019.
Il comma 2, dell’art. 182 del Decreto Rilancio, fa espresso richiamo dell’art. 1, comma 682 e seguenti della Legge 30 dicembre 2018, n. 145, impedendo alla Pubblica amministrazione di avviare o proseguire, a carico dei concessionari che intendono proseguire la propria attività mediante l’uso di beni di beni del demanio marittimo, lacuale e fluviale, i procedimenti amministrativi per la devoluzione delle opere non amovibili (ex art. 49 del codice della navigazione), per il rilascio o per l’assegnazione, con procedure di evidenza pubblica, delle aree oggetto di concessione.
In particolare, la Legge di Bilancio 2019 prevedeva che le concessioni demaniali per lo svolgimento di attività turistico ricreative fossero prorogate per una durata di 15 anni dall’entrata in vigore della già menzionata Legge, perseguendo il fine di garantire la tutela e la custodia delle coste italiane affidate in concessione, quali risorse turistiche fondamentali del Paese e di tutelare l’occupazione e il reddito delle imprese, da un altro punto di vista ha previsto che le concessioni demaniali avranno scadenza il 31 dicembre 2033, penalizzando possibili nuovi concessionari.
In questo contesto spiccano alcune realtà del territorio Ligure che possono considerarsi virtuose, avendo anticipato sia i tempi sia le tematiche affrontate dal Consiglio di Stato o avendo assunto comportamenti prudenziali.
Regione Liguria, nel lontano 2017, aveva già previsto, agli artt. 6 e seguenti della Legge Regionale n.26 del 10 novembre 2017, un procedimento con i parametri di determinazione dell’estensione, i requisiti di partecipazione ed infine i criteri di comparazione delle istanze per il rilascio o rinnovo delle concessioni demaniali.
Infatti, negli articoli nn. 6 e 9 di tale norma è racchiuso il nucleo di ciò che è stato anche ribadito dal Consiglio di Stato.
All’art. 6, rubricato “Procedimento di selezione per l’assegnazione delle concessioni demaniali marittime e parametri di determinazione per l’estensione della durata delle concessioni”, si prevede che “1. L’assegnazione delle concessioni su aree disponibili avviene in conformità alle previsioni del Progetto di utilizzo comunale delle aree demaniali marittime di cui all’articolo 11 bis della legge regionale 28 aprile 1999, n. 13 (Disciplina delle funzioni in materia di difesa della costa, ripascimento degli arenili, protezione e osservazione dell’ambiente marino e costiero, demanio marittimo e porti) e successive modificazioni e integrazioni e senza pregiudizio per il legittimo affidamento degli imprenditori balneari titolari di concessioni attualmente in essere ovvero rilasciate anteriormente al 31 dicembre 2009.
2. Il procedimento per il rilascio di nuove concessioni demaniali marittime su aree disponibili è avviato dal Comune, in conformità ai principi di derivazione europea, con bando pubblico d’iniziativa propria o a seguito di una specifica richiesta proveniente dal soggetto interessato all’utilizzo del bene.
3. Con atto della Giunta regionale sono approvate le disposizioni che individuano le fasi del procedimento che i comuni devono seguire nell’assegnazione delle concessioni demaniali marittime, il peso da attribuire ai parametri di cui all’articolo 5, i criteri per determinare la durata delle concessioni in rapporto al loro valore e i parametri di determinazione per l’estensione della durata delle concessioni di cui all’articolo 2.
Il successivo art. 9, rubricato “Criteri di comparazione delle istanze per il rilascio o rinnovo di concessione demaniale marittima”, prevede che “1. Nella scelta comparativa tra più domande di concessione demaniale marittima costituiscono validi parametri di valutazione, rispondenti a quanto disposto dall’articolo 37 del Codice della Navigazione:
a) utilizzo di attrezzature non fisse e completamente amovibili;
b) professionalità ed esperienza maturate nel settore delle attività turistico ricreative;
c) capacità economico finanziaria;
d) offerta di tariffe ridotte per specifiche categorie di utenza;
e) servizi accessori offerti all’utenza;
f) qualità di impianti e manufatti e utilizzo di fonti di energia rinnovabile;
g) personale impiegato nell’esercizio della concessione;
h) impegno alla gestione diretta delle attività per l’intera durata della concessione o per un determinato periodo di tempo;
i) ogni ulteriore elemento utile alla valutazione comparativa, rispondente ai parametri di cui all’articolo 37 del Codice della Navigazione.
2. I suddetti parametri saranno dettagliati e ponderati dal Comune nel bando pubblico di cui all’articolo 6 volta per volta in relazione alle specifiche peculiarità di ciascuna concessione messa a bando.
3. Lo stesso soggetto non può essere titolare o contitolare a qualsiasi titolo di più di una concessione nell’ambito dello stesso Comune”.
Nell’incertezza applicativa dettata dalla varietà normativa che regolamenta il settore, come visto per la Regione Liguria, si sono susseguite diverse sentenza dei Tribunale amministrativi che in tutta Italia si sono trovati di fronte all’annoso tema del rilascio delle concessioni demaniali.
Il Consiglio di Stato con la sentenza n.7874, in data 18 novembre 2019, vertente proprio su una controversia che riguardava il rilascio di una concessione demaniale nel Comune di Santa Margherita Ligure, ha ribadito che “per completezza d’esame, ritiene di dover dare conto della circostanza che la più volte citata sentenza della Corte di Giustizia Europea , sebbene abbia dichiarato che le disposizioni nazionali che consentono la proroga generalizzata ed automatica delle concessioni demaniali fino al 31 dicembre 2020 contrastano con l’ordinamento comunitario, ha nel contempo però precisato che una proroga di una concessione demaniale è giustificata laddove sia finalizzata a tutelare la buona fede del concessionario, ovverosia qualora questi abbia ottenuto una determinata concessione in un periodo in cui non era ancora stato dichiarato che i contratti aventi un interesse transfrontaliero certo avrebbero potuto essere soggetti a obblighi di trasparenza”.
Inoltre, il Consiglio di Stato ha osservato che, la giurisprudenza ha già sostenuto in passato la necessità dell’esperimento “della selezione pubblica nel rilascio delle concessioni demaniali marittime, derivante dall’esigenza di applicare le norme conformemente ai principi comunitari in materia di libera circolazione di servizi, di imparzialità e di trasparenza”.
Nella sentenza del novembre 2019, il Consiglio di Stato, ha ribadito che “per completezza d’esame, ritiene di dover dare conto della circostanza che la più volte citata sentenza della Corte di Giustizia Europea, sebbene abbia dichiarato che le disposizioni nazionali che consentono la proroga generalizzata ed automatica delle concessioni demaniali fino al 31 dicembre 2020 contrastano con l’ordinamento comunitario, ha nel contempo però precisato che una proroga di una concessione demaniale è giustificata laddove sia finalizzata a tutelare la buona fede del concessionario, ovverosia qualora questi abbia ottenuto una determinata concessione in un periodo in cui non era ancora stato dichiarato che i contratti aventi un interesse transfrontaliero certo avrebbero potuto essere soggetti a obblighi di trasparenza”. Infatti, la stessa disciplina europea (si rinvia per una disamina più completa ad altra sede per l’eccessiva estensione) consente alcune deroghe alle procedure, prevedendo una normativa a tutela delle tradizioni economiche, culturali e sociali dei singoli territori, con una particolare attenzione al fondamentale tessuto economico costituto dalle PMI, che per loro natura tutelano e valorizzano i territori in cui operano dando fondamentali posti di lavoro e spinta produttiva all’economia del territorio.
Il TAR Puglia con la sentenza n. 1321 in data 27 novembre 2020 analizzando la proroga disposta dalla Legge Centinaio ha affermato che “la norma nazionale risulta vincolante per la pubblica amministrazione e, nel caso in esame, per il dirigente comunale che sarà tenuto ad osservare la norma di legge interna ed adottare provvedimenti conformi e coerenti con la norma di legge nazionale. […] La disapplicazione vincolata ed automatica disposta dalle singole pubbliche amministrazioni determinerebbe una situazione caotica ed eterogenea, nonché caratterizzata, in ipotesi, da disparità di trattamento tra gli operatori a seconda del comune di riferimento”.
In tempi ancora più recenti la sezione Quinta del Consiglio di Stato, con sentenza n. 7837, del 9 dicembre 2020, ha rilevato che: “La sentenza n. 688/2017 ha affermato che non sussiste un obbligo di legge di procedere all’affidamento delle concessioni demaniali marittime nelle forme tipiche della procedura a evidenza pubblica prevista per i contratti d’appalto della pubblica amministrazione, e che l’applicabilità del principio della previa definizione dei criteri di valutazione delle offerte alla stessa materia, perché avente a oggetto beni demaniali economicamente contendibili (Cons. Stato, Ad. plen., 25 febbraio 2013, n. 5), va valutata alla luce della norma speciale di cui all’art. 37 del Codice della navigazione, che non la prevede. Ha osservato che l’assenza di un obbligo per l’amministrazione di indire una tipica procedura a evidenza pubblica risiede nella fondamentale circostanza che l’art. 37 del Codice della navigazione contempla l’ipotesi di una domanda che perviene dal mercato privato, al contrario dell’ipotesi tipica dei contratti pubblici, in cui è invece l’amministrazione a rivolgersi a quest’ultimo”.
In altri termini, “la concomitanza di domande di concessione prevista dall’art. 37 determina già di per sé una situazione concorrenziale che preesiste alla volontà dell’amministrazione di stipulare un contratto e […] pertanto non richiede le formalità proprie dell’evidenza pubblica”, sicché “la fissazione dei criteri in questo caso non assolverebbe alla sua funzione tipica di assicurare un confronto competitivo leale, perché verrebbe fatta quando le proposte di affidamento sono già state presentate”. Con la conseguenza, prosegue la decisione in commento, di dare continuità all’indirizzo espresso in materia di concessioni del demanio marittimo da questo Consiglio di Stato (VI, 26 giugno 2009, n. 5765), secondo cui “gli obblighi di trasparenza, imparzialità e rispetto della par condicio imposti all’amministrazione, anche a livello europeo, sono soddisfatti da un efficace ed effettivo meccanismo pubblicitario preventivo sulle concessioni in scadenza, in vista del loro rinnovo in favore del miglior offerente, e ciò all’evidente fine di stimolare il confronto concorrenziale tra più aspiranti; e da un accresciuto onere istruttorio in ambito procedimentale, nonché motivazionale in sede di provvedimento finale, da parte delle amministrazioni concedenti, rivelatore degli incombenti adempiuti dalla amministrazione ai fini di rendere effettivo il confronto delle istanze in comparazione (e quindi anche sul piano degli adempimenti pubblicitari preventivi), e da cui emergano in modo chiaro, alla luce delle emergenze istruttorie, le ragioni ultime della opzione operata in favore del concessionario prescelto, in applicazione del criterio-guida della più proficua utilizzazione del bene per finalità di pubblico interesse”.
Di fronte a questa incertezza, la più grande preoccupazione per gli operatori dei settori interessati dalla direttiva Bolkestein, che dovrebbe essere anche quella della PA, rimane quella della grande incertezza nel caso in cui alcune P.A. decidano di disapplicare la norma nazionale a favore della normativa Europea.
Infatti, ad oggi le Amministrazioni Comunali che concedono proroghe alle concessioni demaniali lo fanno sulla scorta del complicato quadro normativo accennato ed in base anche all’art. 165 del codice dei contratti pubblici denominato “Rischio ed equilibrio economico-finanziario nelle concessioni”, comma 6, che impone il riequilibrio delle condizioni delle concessioni in caso si verifichino “fatti non riconducibili al concessionario che incidono sull’equilibrio del piano economico e finanziario”.
Tuttavia, pur avendo un quadro legislativo interno rafforzato da norme tra loro coerenti, rimane il netto contrasto con la normativa europea e tale questione, ad oggi irrisolta, crea grande incertezza sul futuro degli attuali concessionari e delle stesse concessioni demaniali per via dei noti obblighi per lo Stato Membro di applicazione delle Direttive dell’Unione Europea.
La stessa disciplina europea consentirebbe deroghe alle procedure, dovrebbe comunque prevedere una normativa a tutela delle tradizioni economiche, culturali e sociali dei singoli territori, con una particolare attenzione al fondamentale tessuto economico costituto dalle PMI, che per loro natura tutelano e valorizzano i territori in cui operano, offrendo fondamentali posti di lavoro e spinta produttiva all’economia del territorio.
La Corte Costituzionale con sentenza del 21 novembre 2018 si era già espressa sulla nota e complessa vicenda delle proroghe ope legis delle concessioni demaniali marittime, rilevando che se è vero che la proroga delle concessioni balneari non può essere disposta dal legislatore regionale, perché materia riservata alla competenza esclusiva statale, ma non si può non rilevare che con una lettura normativa orientata secondo la disciplina comunitaria non verrebbe tollerata alcuna proroga, poiché andrebbe ad incidere sulla parità di trattamento tra le imprese europee, ammettendo deroghe estremamente marginali e residuali valutate caso per caso e giustificate singolarmente.
Le recenti pronunce dall’Adunanza Plenaria del Consiglio costituiscono una vera e propria svolta nella giurisprudenza amministrativa vertente sulle concessioni balneari sul territorio italiano oltre sotto il fondamentale aspetto del rapporto tra il diritto nazionale e il diritto dell’Unione finalizzata ad “assicurare certezza e uniformità di applicazione del diritto da parte delle amministrazioni interessate nonché uniformità di orientamenti giurisprudenziali”.
Nelle sentenze in oggetto l’Adunanza Plenaria ha evidenziato che la direttiva 2006/123, (cd. “Bolkestein”), deve essere valutata in chiave europeistica, e deve pertanto essere considerata una direttiva di liberalizzazione, tesa ad eliminare gli ostacoli alla libertà di stabilimento e di servizio, garantendo in tal modo l’implementazione del mercato interno e del principio concorrenziale ad esso sotteso e in altri termini “fissa disposizioni generali volte ad eliminare le restrizioni alla libertà di stabilimento dei prestatori di servizi negli Stati membri e alla libera circolazione dei servizi tra i medesimi, al fine di contribuire alla realizzazione di un mercato interno dei servizi libero e concorrenziale” (Corte di giustizia, Grande Sezione, 30 gennaio 2018, C360/15 e C31/16, punto 104).
Nelle motivazioni delle sentenze in esame il Consiglio di Stato ha rilevato l’incompatibilità comunitaria della legge nazionale che ha disposto la proroga automatica ex lege delle concessioni demaniali producendo come effetto, la decadenza della concessione in conseguenza della non applicazione della disciplina interna e pertanto l’incompatibilità delle proroghe concesse attraverso l’art. 1, commi 682 e 683 della l. 30 dicembre 2018, n. 145 ed attraverso l’art. 182, comma 2, d.l. 34 del 2020.
Pertanto, dopo la data, per molti concessionari nefasta, del 31 dicembre 2023, le eventuali proroghe legislative del termine di scadenza delle concessioni attualmente in essere dovranno naturalmente considerarsi non più valide con la conseguenza che oltre tale termine, tutte le concessioni demaniali in essere dovranno considerarsi prive di effetto, indipendentemente che un soggetto subentrante nella concessione.
Entro il 31 dicembre 2023 le amministrazioni dovranno intraprendere le operazioni funzionali all’indizione di procedure di gara.
Procedura di gara che verrà facilitata dal nuovo censimento delle concessioni demaniali sancito e istituito dal DDL concorrenza.
L’ Adunanza Plenaria continua nella sua motivazione rilevando che oggi è ancor più necessario che il legislatore intervenga con l’ormai più volte annunciata normativa di riordino del settore, individuando i criteri che dovranno seguire lo svolgimento delle gare e delle conseguenti aggiudicazioni.
Il Legislatore dovrà intervenire, pertanto, individuando i criteri di selezione rispondendo ai requisiti dettati dall’art. 10 c.2, e pertanto essere “a) non discriminatori; b) giustificati da un motivo imperativo di interesse generale; c) commisurati all’obiettivo di interesse generale; d) chiari e inequivocabili; e) oggettivi; f) resi pubblici preventivamente; g) trasparenti e accessibili”, al fine di garantire il rispetto di quanto stabilito dalla direttiva comunitaria e allo stesso tempo garantire agli operatori economici l’effettivo accesso alle opportunità economiche offerte dalle concessioni.
I criteri di valutazione e selezione che verranno individuati dal Legislatore nazionale e utilizzati dalle P.A. dovranno prevedere altresì una valutazione complessiva riguardante la capacità tecnica, professionale, finanziaria ed economica degli operatori, oltre alla mera offerta economica, senza tuttavia tralasciare una valutazione sugli investimenti effettuati dal concessionario, e se tali sono stati ammortizzati o ancora in via di ammortamento, prevedendo ove en ricorrano i presupposti, un eventuale indennizzo che ristori il mancato ammortamento completo (come stabilito anche dalla nota sentenza Promoimpresa).
Nell’ambito delle valutazioni effettuate dalla P.A. potranno essere individuati criteri che, in modo comparativo, valorizzino l’esperienza professionale, il know-how acquisito da chi ha già svolto attività di gestione di beni analoghi, la promozione del territorio ed il servizio-supporto al sistema turistico-ricettivo locale.
Infine, va sottolineato che la nuova Legge di riordino del settore, oltre ai criteri di selezione di cui sopra, dovrà disciplinare anche la durata delle stesse concessioni, sulla base di valutazioni tecniche, economiche e finanziarie, al fine di evitare la preclusione dell’accesso al mercato, commisurandola altresì al valore della concessione e alla sua complessità organizzativa concedendo il periodo di tempo ragionevolmente necessario al recupero degli investimenti, insieme ad una remunerazione del capitale investito.
Con la residuale e paradossale conseguenza che, in caso di inerzia e inattività del Legislatore, siano gli Enti concessionari a trovarsi a fronteggiare il problema di doversi attivare per predisporre tali gare in conformità ai requisiti previsti dalla Direttiva europea cd. “Bolkestein”.
Solo dopo il via libera del Consiglio dei Ministri al DDL Concorrenza, è arrivata la sentenza del Consiglio di Stato, imponendo allo Stato di indire delle gare per l’assegnazione delle concessioni demaniali marittime.
Nella bozza del DDL Concorrenza, si nota come nei prossimi sei mesi si debba concludere un processo di mappatura delle concessioni demaniali marittime. Il provvedimento prevederebbe una delega al Governo per costituire un sistema informativo di rilevazione delle concessioni di beni, al fine di «promuovere la massima pubblicità e trasparenza dei principali dati e delle informazioni relativi a tutti i rapporti concessori». Il decreto legislativo che ne seguirà dovrà, tra l’altro, individuare lungo tutto il territorio nazionale il numero e la tipologia di concessioni balneari, l’entità dei canoni e la storicità dei titoli: la rilevazione dovrà includere «tutti gli atti, i contratti e le convenzioni che comportano l’attribuzione a soggetti privati o pubblici dell’utilizzo in via esclusiva del bene pubblico» e «prevedere la piena conoscibilità della durata, dei rinnovi in favore di un medesimo concessionario, di una società controllata dal concessionario o di un suo familiare diretto, del canone, dei beneficiari, della natura della concessione, dell’ente proprietario e, se diverso, dell’ente gestore, nonché di ogni altro dato utile a verificare la persistenza in favore del medesimo soggetto delle concessioni e la proficuità dell’utilizzo economico del bene in una prospettiva di tutela e valorizzazione del bene stesso nell’interesse pubblico».[1]
[1] Spiagge, decreto concorrenza: gare rinviate, ma governo avvia mappatura concessioni, di Alex Giuzio, 05 novembre 2021, Fonte: MondoBalneare.com
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