La pluralità di ordinamenti giuridici è fenomeno che può comportare delle complicazioni, in relazione alla potenziale conflittualità fra gli stessi ordinamenti. Tale assunto della pluralità degli ordinamenti è stato asserito, a seguito di una confutazione della tesi di Kelsen, secondo cui l’ordinamento giuridico è unico[1]. L’affermazione della teoria “istituzionalista” di Santi Romano[2] contesta il postulato del carattere monolitico dell’ordinamento giuridico e ritiene che l’istituzione come concetto superi la mera aggregazione di norme, con la conseguente ipotizzabilità di una pluralità di ordinamenti, in armonia con la non confutabilità della tesi di una pluralità di istituzioni nel nostro ordinamento. Pertanto, si creano i presupposti, per configurare un ordinamento generale e degli ordinamenti settoriali. Vi saranno degli ordinamenti, che esprimono interessi collettivi e degli ordinamenti, che esprimono interessi settoriali. L’istituzione presuppone la presenza dei caratteri di plurisoggettività, organizzazione e normazione. Da queste considerazioni il Cesarini Sforza ha reputato configurabile la giuridicità dell’ordinamento sportivo[3]; ove gli interessi settoriali, di cui si faccia portatore un ordinamento diverso da quello generale, pervengano a risultati specificamente considerati dall’ordinamento di settore, i medesimi potranno essere sindacati dall’ordinamento generale, solo con riferimento a quegli elementi, in cui non sia presente la necessità di risolvere problematiche tecniche, per le quali sia necessario un intervento, riservato al solo ordinamento di settore (nel nostro caso, sportivo).
In questa sede si ritiene di dover tener ferma la tesi della giuridicità dell’ordinamento sportivo, pur esistendo un’interpretazione, nel senso della giuridica irrilevanza del medesimo[4].
Già la sentenza della Cassazione n. 625-1978 ha affermato la giuridicità dell’ordinamento sportivo, perché in esso è presente un’organizzazione a base plurisoggettiva, che persegue un interesse generale. In ogni caso, va negata (ma il profilo è controverso, data la matrice internazionalistica dell’ordinamento “de quo”) l’idea dell’originarietà dell’ordinamento sportivo, proprio perché in esso confluiscono non solo interessi, meramente collegati alla valorizzazione dell’attività sportiva, ma si riscontra in misura massiccia anche l’ingresso di meccanismi di ordine economico e monetario. Pertanto, la “legge del mercato”, basata su un’attività contabile e di spostamento di somme di denaro implica la necessaria ed effettiva riconduzione della soluzione o del tentativo di soluzione di siffatte problematiche all’ordinamento generale. Da queste affermazioni deriva l’assenza del connotato della sovranità nell’ordinamento sportivo, anche ove si postuli l’originarietà del medesimo.
E’ tralaticio il riconoscimento di un ampio margine di autonomia all’ordinamento sportivo, rispetto all’ordinamento generale. L’ordinamento sportivo rappresenta una tipica ipotesi di ordinamento “settoriale”, sia per la matrice internazionalistica del medesimo, sia per l’esigenza di assicurare affidabili soluzioni alla conflittualità “specifica”, che si manifesti al suo interno, la quale richiede un altro grado di specializzazione, per la natura dei conflitti stessi. E’, forse, ancor più appropriato, all’interno della categoria dell’ordinamento sportivo, distinguere una pluralità di ordinamenti settoriali, in relazione alla pluralità di sports esistenti.
Va indagato se la suddetta autonomia (temperata) dell’ordinamento sportivo, rispetto a quello generale, implichi una reciproca indifferenza fra i due ordinamenti, come se l’ordinamento sportivo fosse in qualche modo svincolato da quello generale, nei cui confronti non sarebbe subordinato. Proprio la progressiva intromissione all’interno dell’ordinamento sportivo di elementi “atipici” (rispetto alla pura “sportività”) mina la stabilità della suddetta posizione, in quanto la “fuga” dall’ordinamento generale non può estendersi fino al punto di privare i cittadini della possibilità di tutelare innanzi all’Autorità giudiziaria “non sportiva” le proprie posizioni soggettive, che coinvolgano interessi, appunto “extrasportivi”, i quali potranno essere di natura patrimoniale, ma anche personalista.
Il D. lgs n. 242-1999, modificato dal D. lgs 15-2004, ha tentato di mediare e di evitare una possibile contrapposizione dialettica fra le esigenze di “autodichia” delle Federazioni sportive, che tendono a evitare una “fuga” verso l’ordinamento generale delle controversie, rimesse alle medesime, e l’esigenza di affermazione di una sovranità piena da parte dell’ordinamento generale. L’attribuzione al CONI della qualifica di soggetto di diritto pubblico è un ulteriore elemento, che funge da indizio del suddetto tentativo di mediazione.
L’assetto attuale è sintetizzabile, nel senso di un’autonomia, per quanto riguarda le questioni tecniche, a partire dal presupposto che, quando vengano in considerazione profili attinenti allo svolgimento concreto dell’attività sportiva, non si presentano posizioni soggettive di diritto e/o di interesse legittimo (in verità, tale assunto è quanto mai opinabile). In relazione alle questioni “tecniche” è riscontrabile un’”autodichia” della giustizia sportiva e un’attribuzione di competenza all’ordinamento generale è ipotizzabile solo quando vengano in considerazione questioni ulteriori e diverse, rispetto a quelle tecniche, anche se a volte possono crearsi situazioni, in cui è difficile distinguere le due ipotesi, nel senso di una compenetrazione fra profili di natura tecnica e profili di natura extrasportiva, con il contestuale rischio di una situazione di conflittualità fra ordinamento generale e ordinamento sportivo.
Si ribadisce il carattere di autonomia temperata dell’ordinamento sportivo, che implica l’assenza di un’autosufficienza del medesimo, con la necessità conseguente della sua riconduzione all’ordinamento statale.
Data la natura “derivata” dell’ordinamento sportivo, va esclusa in radice la totale autonomia e, ancor più, l’originarietà (si ribadisce che il profilo è controverso) del medesimo, rispetto all’ordinamento statale, nonostante la già richiamata dimensione internazionalista. Ciò implica che l’ordinamento sportivo non ha l’attitudine a emanare disposizioni aventi la sostanza di atti di normazione primaria, ben potendo emanare atti di normazione secondaria.
Pertanto, non possono affermarsi la reciproca separatezza e indipendenza dell’ordinamento sportivo e generale, in quanto le problematiche e le risoluzioni dei conflitti, afferenti al primo, vanno necessariamente ricondotte all’interno dell’ordinamento statale. Questa è un’ipotesi, in cui “autonomia” non significa “separatezza”.
Il rapporto fra ordinamento statale e sportivo non è paragonabile, ad esempio, a quello, esistente fra diritto internazionale e diritto statale, nonostante l’internazionalità del diritto sportivo: infatti, la giuridicità dell’ordinamento sportivo rinviene la sua “ragion d’essere” all’interno dell’ordinamento generale interno, a meno che si enfatizzi la portata dell’affermazione dell’originarietà dell’ordinamento sportivo, in rapporto alla sua matrice internazionalistica.
Occorre, pertanto, contemperare l’esigenza che determinati conflitti siano risolti all’interno della giustizia sportiva, che, entro certi limiti, può considerarsi rientrante nel paradigma della “giustizia domestica” e quella di attuare un passaggio successivo, vale a dire la riconduzione della conflittualità medesima, all’interno dell’ordinamento generale.
L’art. 1, legge 280-2003, ha sancito l’autonomia dell’ordinamento sportivo, rispetto a quello generale, pur con l’avvertenza che trattasi pur sempre di un’autonomia che deve soggiacere a dei limiti, vale a dire che l’ordinamento sportivo è, per certi profili, subordinato all’ordinamento generale. In particolare, la legge stabilisce che “La Repubblica riconosce e favorisce l’autonomia dell’ordinamento sportivo nazionale, quale articolazione dell’ordinamento sportivo internazionale facente capo al Comitato Olimpico Internazionale. 2. I rapporti tra l’ordinamento sportivo e l’ordinamento della Repubblica sono regolati in base al principio di autonomia, salvi i casi di rilevanza per l’ordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con l’ordinamento sportivo”.
Pertanto, l’autonomia fa capo all’internazionalità dell’ordinamento sportivo ed è “temperata” dall’eventuale rilevanza, nel contesto dell’ordinamento generale, di situazioni soggettive, che vengano in considerazione, contestualmente allo svolgimento dell’attività sportiva.
L’ordinamento sportivo tende a rivendicare propri spazi “decisionali” all’interno del proprio ambito, riguardo alla determinazione delle regole “tecniche” e “di settore”, cui devono attenersi i membri del medesimo. La giustizia sportiva non può, peraltro, prescindere dall’applicazione dei princìpi in materia di “giusto processo”, di cui all’art. 111 Cost., anche ove si dilati l’ambito di autonomia del diritto sportivo.
La legge 280-2003, all’art. 2, statuisce che “In applicazione dei principi di cui all’articolo 1, e’ riservata all’ordinamento sportivo la disciplina delle questioni aventi ad oggetto:
a) l’osservanza e l’applicazione delle norme regolamentari, organizzative e statutarie dell’ordinamento sportivo nazionale e delle sue articolazioni al fine di garantire il corretto svolgimento delle attivita’ sportive;
b) i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive”.
Viene, pertanto, confermata l’ autonomia dell’ordinamento sportivo, e la conseguente insindacabilità, da parte del Giudice statale, nell’ambito delle decisioni “tecniche”, per le quali occorre una preparazione specialistica.
Le controversie disciplinari sono soggette all’ordinamento statale generale solo nell’ipotesi, in cui da esse possa derivare un pregiudizio per posizioni soggettive di portata generale. L’intervento del Giudice ordinario è consentito per i rapporti patrimoniali tra società, associazioni e atleti.
Il Codice del processo amministrativo stabilisce che sussiste “la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie aventi ad oggetto atti del Comitato olimpico nazionale italiano o delle Federazioni sportive non riservate agli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo ed escluse quelle inerenti i rapporti patrimoniali tra società, associazioni e atleti (art. 133 lett. z c.p.a.); è, inoltre, prevista l’applicabilità a tale contenzioso del rito abbreviato (art. 119 lett. g) e la competenza funzionale inderogabile del Tribunale amministrativo Regionale del Lazio, sede di Roma” (art. 135 lett. g c.p.a.)
Nell’importante pronuncia n. 49-2011, la Corte costituzionale ha tentato di delimitare l’ambito di confine fra ordinamento sportivo e ordinamento nazionale, nel contesto della disciplina vigente. La Consulta ha ritenuto che l’autonomia dell’ordinamento sportivo, di là dalla sua dimensione marcatamente internazionalista, trova la propria base d’appoggio anche negli artt.. 2 e 18 della Cost.. in particolare, la Consulta ha affermato che “Anche prescindendo dalla dimensione internazionale del fenomeno, deve sottolinearsi che l’autonomia dell’ordinamento sportivo trova ampia tutela negli artt. 2 e 18 della Costituzione, dato che non può porsi in dubbio che le associazioni sportive siano tra le più diffuse «formazioni sociali dove [l’uomo] svolge la sua personalità» e che debba essere riconosciuto a tutti il diritto di associarsi liberamente per finalità sportive”. La Corte costituzionale, nella sentenza in commento, si è soffermata sulla questione di costituzionalità della disciplina del 2003 citata, “nella parte in cui riserverebbe al solo giudice sportivo la competenza a decidere le controversie aventi ad oggetto sanzioni disciplinari, diverse da quelle tecniche, inflitte ad atleti, tesserati, associazioni e società sportive, sottraendole al sindacato del giudice amministrativo” La Corte costituzionale afferma che “In tali fattispecie deve, quindi, ritenersi che la espliciti esclusione della diretta giurisdizione sugli atti attraverso i quali sono state irrogate le sanzioni disciplinari – posta a tutela dell’autonomia dell’ordinamento sportivo – non consente che sia altresì esclusa la possibilità, per chi lamenti la lesione di una situazione soggettiva giuridicamente rilevante, di agire in giudizio per ottenere il conseguente risarcimento del danno.
È sicuramente una forma di tutela, per equivalente, diversa rispetto a quella in via generale attribuita al giudice amministrativo (ed infatti si verte in materia di giurisdizione esclusiva), ma non può certo affermarsi che la mancanza di un giudizio di annullamento (che, oltretutto, difficilmente potrebbe produrre effetti ripristinatori, dato che in ogni caso interverrebbe dopo che sono stati esperiti tutti i rimedi interni alla giustizia sportiva, e che costituirebbe comunque, in questi casi meno gravi, una forma di intromissione non armonica rispetto all’affermato intendimento di tutelare l’ordinamento sportivo) venga a violare quanto previsto dall’art. 24 Cost.. Nell’ambito di quella forma di tutela che può essere definita come residuale viene, quindi, individuata, sulla base di una argomentata interpretazione della normativa che disciplina la materia, una diversificata modalità di tutela giurisdizionale”.
La posizione giurisprudenziale in parola attribuisce un rilievo assai consistente alla possibilità, per il singolo, di ottenere una tutela per equivalente, nell’ambito dell’ordinamento generale e ritiene che questo sia elemento sufficiente a configurare il salvataggio della normativa, sospetta d’incostituzionalità.
Va rilevato che la problematica della delimitazione dei confini fra i due ordinamenti si configura in modo maggiormente intenso, quando venga in considerazione la “zona”, in cui s’intrecciano interessi settoriali ed interessi generali.
La normativa del 2003 sopra citata prevede il c.d. “vincolo di giustizia” (cfr anche art. 30, c. 2, Statuto F.I.G.C, secondo cui. I soggetti di cui al comma precedente, in ragione della loro appartenenza all’ordinameno settoriale sportivo o dei vincoli assunti con la costituzione del rapporto associativo, accettanola piena e definitiva efficacia di qualsiasi provvedimento adottato dalla FIGC, dalla FIFA, dalla UEFA, dai suoi organi o soggetti delegati, nellematerie comunque riconducibili allo svolgimento dell’attività federale nonché nelle relative vertenze di carattere tecnico, disciplinare ed economico), vale a dire la clausola, in conformità alla quale le società e i tesserati s’impegnano ad adìre gli organi di giustizia sportiva, per la risoluzione di qualsivoglia conflitto, collegato all’attività sportiva, con conseguente eliminazione in radice della possibilità di ricorrere all’Autorità giudiziaria statale.
La “codificazione” del vincolo di giustizia è rinvenibile nell’art. 2, comma II, della legge n. 280/2003, secondo cui “Nelle materie di cui al comma I (applicazione e osservanza di norme regolamentari, organizzative e statutarie dell’ordinamento sportivo, comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e irrogazione delle relative sanzioni), le società, le associazioni, gli affiliati ed i tesserati hanno l’onere di adire, secondo le previsioni degli statuti e i regolamenti del Comitato olimpionico nazionale italiano e delle Federazioni sportive di cui agli articoli 15 e 16 del decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, gli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo”
Il successivo art. 3 statuisce che “(…) ogni altra controversia avente ad oggetto atti del Comitato olimpico nazionale italiano o delle Federazioni sportive non riservate agli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo ai sensi dell’articolo 2, è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. In ogni caso è fatto salvo quanto eventualmente stabilito dalle clausole compromissorie previste dagli statuti e dai regolamenti del Comitato olimpico nazionale italiano e delle Federazioni sportive di cui all’articolo 2,comma 2, nonché quelle inserite nei contratti di cui all’articolo 4 della legge 23 marzo 1981, n. 91”
Il mancato rispetto del vincolo in parola implica l’irrogabilità di sanzioni disciplinari, nei confronti dell’inadempiente. Va distinto, secondo un’interpretazione, il vincolo di giustizia dalla clausola compromissoria, in quanto il primo ha una fisionomia ben diversa dall’arbitrato, anche in considerazione della matrice contrattuale del medesimo. L’esegesi prevalente, peraltro, qualifica il vincolo di giustizia come clausola compromissoria. Un’interpretazione ha proposto di attribuire alla clausola compromissoria uno spazio autonomo, nel senso della devoluzione all’arbitrato sportivo di talune controversie, con conseguente sottrazione delle medesime, deferite in arbitrato, alla giurisdizione statale (cfr. art. 4 legge 69-1981).
L’esistenza del “vincolo di giustizia”, è stata sempre giustificata con il richiamo al principio di autonomia dell’ordinamento sportivo, anche se occorre effettuare un attento bilanciamento con la necessaria supremazia dell’ordinamento generale. Già prima dell’emanazione della normativa del 2003 si sono levate critiche, in rapporto alla “vincolo”, nel senso adesso specificato. Il Tar Lazio, con sentenza del 22 Agosto 2006, ha accolto la tesi della rilevanza “esterna” (rispetto all’ordinamento sportivo) delle sanzioni disciplinari, con il rigetto della tesi del difetto di giurisdizione del Giudice dello Stato, presentata dal CONI e dalla FIGC. Viene confermata la tesi, secondo cui, quando l’irrogazione di sanzioni disciplinari sia lesiva di posizioni soggettive generali del singolo, anche in applicazione del disposto costituzionale, non può configurarsi il difetto di legittimazione dell’Autorità giudiziaria statale.
Tendenzialmente, la “rilevanza esterna” delle sanzioni disciplinari, irrogate nell’ambito dell’ordinamento sportivo, viene fatta coincidere con ripercussioni economiche sul destinatario, ma questa sembra una lettura parziale del fenomeno, anche perché è ben possibile e logicamente ipotizzabile che vengano in considerazione profili ulteriori e diversi. A maggior ragione, dovrà ammettersi il sindacato del Giudice dello Stato, nell’ipotesi, in cui venga in considerazione la commissione di un reato.
La preclusione assoluta alla Giustizia statale, pertanto, può ammettersi solo per le controversie che non si traducano in un pregiudizio giuridicamente od economicamente rilevante per i singoli.
La normativa del 2003 in commento disciplina anche la c.d. “pregiudiziale sportiva”; l’art. 3, 1° c. statuisce che “Esauriti i gradi della giustizia sportiva (…), ogni altra controversia avente ad oggetto atti del Comitato olimpico nazionale italiano o delle Federazioni sportive (…), è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo”.
La c.d. “pregiudiziale sportiva” può sembrare costituzionalmente legittima, nell’ipotesi in cui si ponga in maggior rilievo, nell’analisi del fenomeno, la postergazione del possibile ricorso al Giudice dello Stato all’esperimento del processo sportivo in tutti i suoi gradi. Una diversa lettura dell’argomento può attribuire maggior rilievo alla considerazione che la pregiudiziale non importa una preclusione assoluta di accesso alla giustizia statale, in quanto introduce una sorta di condizione di procedibilità. Alcuni Autori, peraltro, hanno dubitato della compatibilità costituzionale della disciplina, concernente la pregiudiziale, in quanto tramite essa può surrettiziamente costruirsi un Giudice Speciale, in spregio al dettato costituzionale[5].
Sembra che l’istituto della pregiudiziale sportiva sia nato a seguito della “codificazione” del 2003, piuttosto che a seguito dell’”assorbimento” di un preesistente orientamento giurisprudenziale. Si è ritenuto che la scelta sia stata soprattutto il risultato di un’opzione “politica”, nel senso dell’attribuzione di un margine di autonomia più ampio all’ordinamento sportivo.
Una dichiarazione di “arretramento” del Giudice amministrativo, rispetto al vincolo di giustizia sportiva e alla pregiudiziale deriva da una recente pronuncia del Tar Lazio del 2013, in materia dei operatività del vincolo in parola per l’ipotesi di sportivi dilettanti, con particolare riferimento al ricorso, presentato da Pasquale Mauriello, calciatore dilettante, contro il suo mancato svincolo. Il TAR ha statuito che “Il ricorrente non ha rispettato il vincolo della pregiudiziale, avendo impugnato direttamente dinanzi al giudice amministrativo le norme che attribuiscono natura arbitrale alla decisione emessa dal Tnas. Non sono stati infatti esauriti, su questa questione, tutti i gradi della giustizia sportiva, mancando una pronuncia dell’Alta Corte. A questa il sig. Mauriello avrebbe dovuto rivolgersi, dopo la conclusione della procedura arbitrale, assumendo di voler adire il giudice amministrativo per il vaglio di legittimità di tale decisione e di esserne impedito dalle norme dell’ordinamento sportivo che, partendo dall’erroneo assunto che tale decisione ha natura di lodo, individuavano illegittimamente il giudice competente nella Corte d’appello. In altri termini, la pronuncia negativa del Tnas conferiva al sig. Mauriello la legittimazione e l’interesse a rivolgersi all’Alta Corte (naturalmente per l’annullamento non del lodo del Tnas ma delle norme che precludevano l’accesso al giudice amministrativo) e, in caso di reiezione del ricorso, per impugnare dinanzi a questo giudice la decisione (id est, il provvedimento amministrativo) da essa emesso”.
Avv. Salvatore Magra
[1] Cfr. KELSEN “Lineamenti di dottrina pura del diritto”, a cura di Treves, Einaudi, Torino, passim, 1967; secondo BOBBIO, Diritto e potere, Saggi su Kelsen, Edizioni Scientifiche Italiane, 1992, 76 ss.: “Primariamente col Kelsen la teoria del diritto si è orientata definitivamente verso lo studio dell’ordinamento giuridico nel suo complesso, considerando come concetto fondamentale per una costruzione teorica del campo del diritto, non più il concetto di norma ma quello di ordinamento, inteso come sistema di norme(…). L’impresa di Kelsen consiste nel non abbandonare il punto di vista normativo nel passaggio dallo studio delle singole norme allo studio dell’ordinamento, ma anzi nel condurlo sino alle estreme conseguenze, cercando l’elemento caratteristico del diritto nel modo con cui le norme cui abitualmente diamo il nome di norme giuridiche si dispongono e compongono il sistema. L’essenza del diritto non andrà ricercata d’ora innanzi, secondo la nuova prospettiva kelseniana, in questa o quella caratteristica delle norme, ma nella caratteristica di quell’insieme di norme che formano l’ordinamento giuridico.” L’idea dell’unicità dell’ordinamento giuridico propria del Kelsen è, probabilmente il risultato della sua speculazione sull’esistenza di una “Grundnorm”, che dà origine al “sistema” delle disposizioni.
[2] Cfr. SANTI ROMANO, L’ordinamento giuridico”, 1918, il quale a pag. 28 afferma che “ogni ordinamento giuridico è perciò un’istituzione e viceversa ogni istituzione è un ordinamento giuridico”.
[3] Cfr. CESARINI SFORZA, La teoria degli ordinamenti giuridici e il diritto sportivo, in Foro it., 1933, I, 1381 ss., secondo cui “colui che in un controversie dello sport ricorre all’autorità dello Stato, agisce come membro della comunità statuale, e non come membro della comunità sportiva, si pone, quindi, automaticamente fuori di questa, e ditale secessione è logico che subisca le conseguenze”.
[4] Cfr. CARNELUTTI, Figura giuridica dell’arbitro sportivo in Rivista di diritto processuale 1953, 16, FURNO, Note critiche in tema di giuochi, scommesse ed arbitraggi sportivi in Rivista italiana di diritto processuale civile 1952, 638
[5] Cfr. MANZI G., Un limite alla possibilità di adire la magistratura non sembra in linea con le regole costituzionali, Guida al diritto, 2003, 34, p. 138 ss.,
