Il D.L. 130/2020 e un nuovo sistema di accoglienza e integrazione
Leonardo Ercoli
Il 18 dicembre 2020 il Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente Giuseppe Conte e del Ministro dell’Interno Luciana Lamorgese, ha convertito in legge[1] il c.d. Decreto Immigrazione e Sicurezza del 21 ottobre 2020, n. 130 pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 21 ottobre 2020 e recante “Disposizioni urgenti in materia di immigrazione, protezione internazionale e complementare, modifiche agli articoli 131-bis, 391-bis, 391-ter e 588 del codice penale, nonché misure in materia di divieto di accesso agli esercizi pubblici ed ai locali di pubblico trattenimento, di contrasto all’utilizzo distorto del web e di disciplina del Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale”.
Il nuovo Decreto Sicurezza, sotto il profilo dell’immigrazione, è intervenuto superando quelli che erano gli aspetti più incerti oltre che incostituzionali dei cosiddetti Decreti Salvini[2]. Lo stesso Presidente della Repubblica, Sergio Mattarella, al momento della promulgazione della conversione in legge del secondo decreto Salvini[3], ha espresso, all’interno di una missiva inviata ai presidenti delle Camere e al Premier Conte, rilevanti perplessità in ordine a taluni profili, auspicando un nuovo intervento da parte del legislatore affinché si conformasse in tema di limitazione e/o divieto di ingresso delle navi delle ONG “agli obblighi internazionali dell’Italia”e, dunque, alla Convenzione di Montego Bay[4].
Nell’incipit della missiva scrive Mattarella “Al di là delle valutazioni nel merito delle norme, che non competono al Presidente della Repubblica, non posso fare a meno di segnalare due profili che suscitano rilevanti perplessità”, “rimettendo” – come si legge in chiusura – “[…] alla valutazione del Parlamento e del Governo l’individuazione dei modi e dei tempi di un intervento normativo sulla disciplina in questione”[5].
Ad avallare l’inconsistenza di uno dei due decreti Salvini è intervenuta anche la Corte Costituzionale che, con sentenza del 31 luglio 2020, n. 186[6], ha dichiarato illegittima la normativa prevista in materia di esclusione dei richiedenti asilo dall’iscrizione anagrafica. La Corte ha, infatti, dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1-bis del D.Lgs. 18 agosto 2015, n.142, per come introdotto dall’art. 13 del Decreto Legge n. 113/2018 (cosiddetto “Decreto Sicurezza”,) giacché in contrasto con l’articolo 3 della Costituzione.
Più in particolare, la disposizione censurata prevedeva che il permesso di soggiorno rilasciato al richiedente asilo non costituisse titolo per l’iscrizione anagrafica. Tale norma – secondo quanto si evince dalla lettura della sentenza in esame – viola l’art. 3 della Costituzione per due differenti motivi: in primo luogo, per “irrazionalità intrinseca” dal momento che la suddetta norma anziché agevolare il controllo del territorio, così come avrebbe voluto la ratio della stessa, ne “limiterebbe le capacità di controllo e monitoraggio dell’autorità pubblica su una categoria di stranieri”. D’altro canto – rileva sempre la Corte – “la natura obbligatoria dell’iscrizione anagrafica sarebbe finalizzata ad assicurare la puntuale conoscenza dei soggetti presenti sul territorio italiano e, dunque, anche la sicurezza pubblica”, finalità queste che sarebbero vanificate dalla stessa norma in esame la quale, al contrario, renderebbe “maggiormente problematica l’individuazione degli stranieri esclusi dalla registrazione”. In secondo luogo la norma censurata viola l’art. 3 Cost. avendo la stessa riservato agli stranieri richiedenti asilo un “trattamento irragionevolmente differenziato rispetto ad altre categorie di stranieri legalmente soggiornanti nel territorio statale, oltre che ai cittadini italiani, contravvenendo al principio di pari dignità sociale”.
Sulla scorta delle osservazioni testé esposte, anche il Ministro degli Interni, Luciana Lamorgese, in una intervista rilasciata sull’Avvenire, ha dichiarato come i previgenti decreti, anziché garantire e preservare la sicurezza del Paese, avessero di fatto «stressato il sistema di accoglienza al punto da renderlo inefficace, perché, di fatto, sono stati esclusi dai centri moltissimi immigrati finiti in una terra di nessuno in condizioni di precarietà e clandestinità»[7].
Operate tali, seppur brevi, premesse di carattere generale in ordine all’accertata inconsistenza dei previgenti Decreti Sicurezza voluti dall’ex Ministro Salvini, appare evidente come l’esigenza di intervenire sulla materia si sia resa quanto mai impellente. Un iter senz’altro burrascoso quello di approvazione che ha visto l’Esecutivo porre per ben due volte la questione di fiducia e, precisamente, il 30 novembre 2020, allorquando la Camera ha approvato senza emendamenti il disegno di legge di conversione presentato dalla Commissione permanente della Camera nei giorni precedenti; nonché, successivamente, il 18 dicembre 2020, allorquando il medesimo testo è stato sottoposto al vaglio del Senato che lo ha approvato con 153 voti a favore , 2 contrari e 4 astenuti[8], al termine di una animata seduta parlamentare iniziata il giorno precedente per poi essere sospesa a seguito delle smisurate proteste perpetrate dal centro destra[9]. Riservando un dettagliato approfondimento nel prosieguo della trattazione, si noti, in via del tutto preliminare, che i sedici articoli del Decreto Legge, convertito con modificazioni dalla Legge 18 dicembre 2020, n. 173, modificano la disciplina vigente[10] non solo in materia di condizione giuridica dello straniero, prescrivendo, tra le altre cose, la convertibilità di talune tipologie di permessi di soggiorno in permessi di lavoro ma anche in materia di protezione internazionale, punto quest’ultimo di notevole rilevanza e attraverso le cui modifiche l’Esecutivo ha inteso bilanciare l’esigenza dello Stato di mantenere il rigore e il rispetto delle regole con quella dei cittadini stranieri di ottenere il riconoscimento di garanzie e tutele.
A ben vedere, ad essere mutato rispetto al previgente testo normativo di cui al Decreto Sicurezza e Sicurezza-bis è, altresì, il quadro normativo relativo ai divieti e ai limiti di navigazione delle ONG[11] per il soccorso in mare nonché il sistema di accoglienza e integrazione – cosiddetto SAI di cui all’art. 4 del D.L. 130/2020 – che sostituisce il SIPROIMI[12], ritornando a un sistema simile ai vecchi SPRAR[13].
Prescindendo dalle disposizioni in materia di immigrazione, di immediata rilevanza penale, invece, sono le modifiche apportate dal nuovo D.L. 130/2020 in tema di sicurezza il quale ha introdotto rilevanti novità legislative concernenti, in particolare, le comunicazioni con l’esterno di detenuti sottoposti al regime del 41-bis[14], il reato di rissa e il “Daspo urbano” per i locali pubblici nonché, altresì, il contrasto al traffico di stupefacenti via internet, la disciplina del Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale, che diventa il meccanismo nazionale di prevenzione della tortura e il cui quadro normativo ‘innovato’ è attualmente previsto agli artt. 7-16 del Decreto in esame[15].
Chiariti, dunque, i termini generali delle questioni, è d’uopo, in tal sede, procedere alla disamina approfondita di quanto previsto dal nuovo ‘Decreto Sicurezza e Immigrazione’ in materia di cittadinanza e immigrazione precisando, altresì, che il suddetto decreto non ha abrogato le disposizioni del suo predecessore, essendosi limitato a rimodellarne il contenuto in un’ottica fortemente garantista, fino ad ottenere un potenziamento della disciplina originale della protezione umanitaria. Anzitutto, come preventivamente anticipato, l’articolo 1 del decreto in commento interviene in materia di permesso di soggiorno e di controlli di frontiera recando modifiche al Testo Unico sull’Immigrazione. Più in particolare, attraverso un emendamento, approvato in Commissione Affari Costituzionali, e fortemente voluto dal Partito Democratico, viene di fatto reintegrata – ai sensi del co. 1, lett. 0a) – la facoltà che i decreti di programmazione delle quote di ingresso per ragioni lavorative, in assenza di una programmazione triennale – benché adottati in via provvisoria ai sensi del art. 3, co. 4, del D.lgs. n. 286 del 1998 – risultino comunque “adeguati al fabbisogno lavorativo” del paese, sopprimendo il farraginoso termine fisso e il relativo vincolo del numero massimo di quote precedentemente vigenti[16]. Così operando, il Decreto Legge 130/2020 dà al Governo la possibilità di modificare siffatta quota in qualsiasi momento dell’anno, rendendo senz’altro più concrete oltre che adeguate le quote dei visti di ingresso e dei permessi di soggiorno per lavoro subordinato o, anche, stagionale.
Successivamente, come in parte anticipato, il decreto in commento – sulla scorta delle osservazioni (rectius: perplessità) avanzate in sede di promulgazione della legge 132/2018 dal Presidente della Repubblica – alla lettera a), co. 1 ha modificato l’articolo 5, co. 6 del Testo Unico dell’Immigrazione, ripristinando il divieto di rifiuto e/o revoca del permesso di soggiorno allorquando ricorrano seri motivi derivanti dal “rispetto degli obblighi costituzionali o internazionali dello Stato”; divieto questo precedentemente abrogato ad opera del decreto-legge n. 113 del 2018[17]. Detto in altri termini, la disposizione viene a stabilire che il rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno possono essere altresì adottati sulla base di convenzioni o accordi internazionali, resi esecutivi in Italia, quando lo straniero non soddisfi le condizioni di soggiorno applicabili in uno degli Stati contraenti, fatto salvo il rispetto degli obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano. Peraltro, come si evince dal prosieguo della norma in commento, ad essere introdotta è stata anche una disposizione atta a regolare i soggiorni di breve durata – intendendosi per tale il soggiorno che differisca per un periodo non superiore a centocinquanta giorni[18] – degli studenti di uno specifico tipo di struttura educativa, ovvero le filiazioni in Italia di università o istituti superiori di insegnamento a livello universitario aventi sedi nel territorio di Stati esteri ed ivi riconosciuti giuridicamente quali enti senza scopo di lucro. Per i soggiorni brevi degli studenti di tali strutture, la novella prevede inoltre l’applicazione della legge n. 68 del 2007, la quale disciplina alcuni profili dei soggiorni di breve durata degli stranieri per visita, affari, turismo, studio.
Nondimeno, l’aspetto senz’altro più rilevante del decreto in esame lo si rinviene nella lettera b) del primo comma dell’articolo in esame che, novellando l’art. 6 del Testo Unico e introducendovi il comma 1-bis riconosce, allorquando ne ricorrano i requisiti, la convertibilità di alcune tipologie di permessi di soggiorno in permessi di lavoro[19]. Si viene in tal modo ad ammettere la conversione in permesso di soggiorno per motivi di lavoro dei permessi di soggiorno per protezione speciale; per calamità; per residenza elettiva straniero (titolare di una pensione percepita in Italia); per acquisto della cittadinanza (o dello stato di apolide); per attività sportiva; per lavoro di tipo artistico; per motivi religiosi; per assistenza di minori ed, in ultimo, per cure mediche dovute a gravi condizioni psico-fisiche o derivanti da gravi patologie[20].
Al fine di una maggiore comprensione delle disposizioni in commento appare utile approfondire talune delle suddette tipologie di ‘permessi speciali’ per i quali il legislatore ha previsto all’art. 1, co. 1 lett. b) la convertibilità. In particolare, ai sensi della lettera f) della summenzionata norma, con riferimento al permesso di soggiorno per calamità questo viene attualmente riconosciuto in caso di “grave” calamità e non più allorquando il Paese verso il quale lo straniero deve fare ritorno si trovi in una situazione di “contingente ed eccezionale” calamità, come richiedeva il previgente “Decreto Salvini”. La suddetta modifica accorda, perciò, il riconoscimento di tutte quelle situazioni connotate da una durevole durata come quelle determinate dai mutamenti climatici e non solo da catastrofi quali terremoti o inondazioni. La norma, tuttavia, precisa che tali permessi hanno una durata di soli sei mesi e possono essere rinnovati esclusivamente se permangono le condizioni di grave calamità e laddove il soggetto versi nelle condizioni di fare rientro nel proprio Paese. In merito alla convertibilità del permesso di soggiorno per calamità in permesso di soggiorno per motivi di lavoro, il Governo ha poi avuto modo di chiarire che non è previsto alcun automatismo e che la conversione avviene esclusivamente nel caso in cui il soggetto abbia un regolare contratto di lavoro. Ulteriore novità rilevante concerne, inoltre, i soggetti stranieri che svolgono attività di ricerca scientifica nel territorio italiano e che, ultimata l’attività di ricerca, abbiano un permesso di soggiorno per la ricerca giunto a scadenza. Per tali soggetti, il nuovo decreto, alla lett. g) della norma in esame, applica le regole generali in materie di assistenza sanitaria per gli stranieri regolarmente soggiornanti[21]. Nella specie, lo straniero che versi nelle condizioni di cui si è detto e che intenda trattenersi nel territorio italiano può dichiarare la propria immediata “disponibilità allo svolgimento di attività lavorativa e alla partecipazione alle misure di politica attiva del lavoro” presso i servizi per l’impiego, come previsto dalla normativa vigente[22] e richiedere un permesso di soggiorno di durata non inferiore a nove mesi e non superiore a dodici mesi, così da ricercare un’occupazione o avviare un’impresa coerente con l’attività di ricerca compiuta. Proseguendo poi nella lettura della norma, con riferimento al permesso di soggiorno per minori stranieri non accompagnati, invece, la lett. h) reintroduce la previsione per cui il mancato rilascio del parere da parte del Comitato per i minori stranieri – previsto dall’articolo 33 del Testo Unico dell’Immigrazione – non possa legittimare il rifiuto del rinnovo del permesso di soggiorno ripristinando, altresì, la previsione dell’applicazione a tale procedimento del silenzio assenso precedentemente soppresso dal “Decreto Salvini” n. 113/2018[23]. Il permesso di soggiorno per acquisto della cittadinanza o dello stato di apolidia, invece, disciplinato ex art. 11, lett. c) D.P.R. 394/1999[24], viene accordato – come noto – allo straniero che risulti essere già in possesso del permesso di soggiorno per altri motivi e per la durata del procedimento di concessione o di riconoscimento. Tuttavia, la nuova normativa, alla lettera b) della disposizione in commento, precisa che tale permesso è convertibile in permesso di lavoro, purché lo straniero non sia stato precedentemente in possesso di un permesso per richiesta asilo[25] .
Proseguendo nella disamina del decreto oggetto della trattazione, di notevole pregio appare la modifica ivi prevista all’art. 1, co. 1, lett. e)
all’articolo 19 – rubricato “Divieti di espulsione e di respingimento. Disposizioni in materia di categorie vulnerabili” – del Testo Unico dell’Immigrazione per ciò che concerne l’ambito di applicazione del divieto di espulsione. Invero, il co. 1, lett. e), tra le altre cose, pone il divieto di respingimento e di espulsione verso Paesi nei quali lo straniero corra un rischio di persecuzione in ragione di finalità discriminatorie per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione. In sede di conversione in legge del decreto è stata introdotta, peraltro, una modificazione della suddetta norma, atta a ricomprendere, tra i motivi della persecuzione, anche “l’orientamento sessuale” e “l’identità di genere”. Inoltre, la lettera in commento, a seguito dell’inserimento del co. 1.2., accorda allo straniero per il quale valga il divieto di espulsione di cui ai co. 1 e 1.1. del medesimo art. 19 e al quale venga negata la protezione internazionale, la possibilità di vedersi riconosciuto un permesso di soggiorno per “protezione speciale” rilasciato dal Questore, previo parere della Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale[26]. Permesso, quest’ultimo, che, giacché rinnovabile previo parere della Commissione territoriale, riconosce la possibilità di svolgere attività lavorativa ai sensi delle modifiche di cui si è detto in precedenza in materia di convertibilità e con cui è stata abrogata la precedente normativa che prescriveva, di contro, l’impossibilità della conversione in permesso di soggiorno per motivi di lavoro[27]. Infine, sempre in materia di divieto di espulsione, giova dar atto delle ulteriori modifiche dell’articolo 19 del Testo Unico, contenute nel co. 2, lettera d-bis). Nella specie, dalla lettura del dispositivo si evince che quanto testé esposto in tema di permesso di ‘protezione speciale’ trova applicazione anche per gli stranieri che versino in “gravi condizioni psico-fisiche o derivanti da gravi patologie” dicitura, quest’ultima, che è andata a sostituire quella “di particolare gravità” propria del decreto-legge n. 113 del 2018. Anche in tal caso, il Questore è tenuto al rilascio di un permesso di soggiorno per cure mediche, per il tempo attestato dalla certificazione sanitaria, comunque non superiore ad un anno, valido solamente nel territorio nazionale, rinnovabile fintanto che persistano le attestate condizioni di salute e – è bene ricordarlo – convertibile in permesso per motivi di lavoro in virtù dell’anzidetta novella di cui all’art. 1, co.1, lett. b). Sul punto, appare oltremodo evidente che un simile ampliamento normativo sia esplicazione dell’intento del legislatore di rievocare la vecchia protezione umanitaria.
Occorre adesso esaminare, per completezza di esposizione, il secondo e ultimo comma dell’art. 1 i quali intervengono in ordine alla disciplina relativa alla possibilità di limitazione o divieto di transito e di sosta delle navi mercantili nel mare territoriale allorquando ricorrano motivi di ordine e sicurezza pubblica, in conformità a quanto previsto dalle previsioni della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare di Montego Bay del 1982. La nuova disciplina – sostitutiva di quella introdotta nell’art. 11 del TU dal decreto-legge n. 53 del 2019 (c.d. Decreto Sicurezza-bis) – dispone che “fermo restando quanto previsto dall’articolo 83 del Codice della navigazione”[28] per ragioni di ordine e sicurezza pubblica, in conformità con la Convenzione di Montego Bay del 1982, il Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro della difesa e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, e previa informazione al Presidente del Consiglio dei ministri, detiene a facoltà di limitare o comunque vietare il transito e la sosta di navi nel mare territoriale, salvo che si tratti di naviglio militare o di navi in servizio governativo non commerciale. Contemporaneamente – precisa la norma – viene disposta l’esclusione per le operazioni di soccorso immediatamente comunicate al centro di coordinamento competente per il soccorso marittimo e allo Stato di bandiera ed effettuate nel rispetto delle indicazioni della competente autorità per la ricerca e soccorso in mare. Le indicazioni sono emesse sulla base degli obblighi derivanti dalle convenzioni internazionali in materia di diritto del mare nonché – come peraltro puntualmente precisato durante l’esame presso la Camera – della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e delle norme nazionali, internazionali ed europee in materia di diritto di asilo. Vengono, inoltre, rimodellate le previsioni inserite dal predetto decreto-legge 53 del 2019 agli articoli 11 e 12 del Testo Unico sull’Immigrazione che prevedevano, in particolare, una sanzione amministrativa da 150.000 euro a 1.000.000 euro, la responsabilità solidale dell’armatore con il comandante e la confisca obbligatoria della nave utilizzata nel caso di violazione del provvedimento di divieto o limitazione di ingresso, transito o sosta delle navi[29], sostituendovi – l’attuale normativa – la multa da euro 10.000 ad euro 50.000, che va ad aggiungersi alla reclusione fino a due anni prevista ex art. 83 del codice della navigazione.
L’art. 1-bis, poi,introduce la possibilità di assegnare i beni sequestrati nel corso delle operazioni di contrasto all’immigrazione clandestina anche agli enti del terzo settore.
Sempre nell’ambito della protezione internazionale, è necessario, altresì, esaminare quanto disposto dall’ art. 2 del nuovo Decreto Sicurezza e Immigrazione – rubricato “Disposizioni in materia di procedure per il riconoscimento della protezione internazionale”- il quale interviene in ordine alla procedura di esame delle domande di protezione internazionale, sulla corrispondente decisione e sulle procedure di impugnazione, modificando il D.lgs. 28 gennaio 2008, n. 25 di attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato. In particolare, sono stati sostituiti nella loro totalitàl’art. 28 d.lgs. 25/2008 sull’esame prioritario, l’art. 28 bis d.lgs. 25/2008 in materia di procedure accelerate nonché l’art. 29 bis d.lgs. 25/2008 in materia di domanda reiterata in fase di esecuzione di un provvedimento di allontanamento. Alla luce delle suddette modifiche apportate dalla normativa in commento si evince che la decisione di prevedere l’applicabilità della procedura accelerata, anziché quella prioritaria, per talune categorie di richiedenti risponde ad esigenze di opportunità e funzionalità giacché rivolta a soggetti che potrebbero essere sospettati di voler accedere a forme di protezione, pur essendo sprovvisti delle caratteristiche richieste. L’intento si sostanzia, dunque, nell’agevolare i soggetti maggiormente bisognose di protezione mediante una procedura prioritaria[30], mantenendo, invece, per i restanti richiedenti l’applicabilità della procedura accelerata[31].
Ai sensi dell’art. 2, co.1, lett. 0a), le Commissioni territoriali sono legittimate a disporre l’audizione dell’interessato, laddove effettivamente realizzabile, utilizzando le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili, anche “mediante collegamenti audiovisivi a distanza”, nel rispetto delle esigenze di riservatezza dei dati che riguardano l’identità e le dichiarazioni del richiedente. La successiva lett. a) dell’art. 2, co.1 in esame, impone poi alla Commissione territoriale l’obbligo di informare il richiedente della protezione internazionale in ordine alla procedura prescelta (se prioritaria o accelerata) in modo tempestivo – si legge nel testo normativo – e non già “all’avvio del colloquio” come, invece, precedentemente previsto.
Secondo quanto previsto ex art. 2, co. 2, lettere, a), b), c), la domanda deve essere esaminata in via prioritaria allorquando, ad una prima valutazione, appare “verosimilmente fondata”; quando viene presentata da un richiedente appartenente a categorie di persone “vulnerabili”, ovverosia da un minore non accompagnato o che, comunque, necessita di garanzie procedurali particolari; e ancora, allorquando, possa presumibilmente ritenersi di avere sufficienti motivi per riconoscere lo status di protezione sussidiaria sulla base degli elementi in possesso.
Ai sensi del co.1, lett. c), è prevista l’inapplicabilità ai richiedenti “portatori di esigenze particolari” quali minori, disabili, anziani, etc., della disciplina in materia di domande manifestatamente infondate. Sono, altresì, esclusi dall’esame prioritario i casi di domanda presentata da richiedenti per i quali è stato disposto il trattenimento in uno hotspot o all’interno di un centro di permanenza per i rimpatri o da richiedenti provenienti da Paesi di origine sicuri[32], i quali vengono attualmente ricondotti esclusivamente nella procedura accelerata.
Ebbene, proprio con riferimento all’esame accelerato delle domande di asilo l’articolo – contrariamente alla formulazione previgente per cui la decisione della Commissione territoriale doveva essere adottata entro cinque giorni nel caso di richiedenti provenienti da Paesi di origine sicura e di reiterazione della domanda[33] – mantiene fermo, nella sua nuova formulazione, il compito delle Commissioni territoriali di decidere entro cinque o nove giorni (sette giorni entro cui svolgere l’audizione più due per la decisione), in base alle fattispecie rispettivamente enucleate al co. 1 lett. a) e b) e co. 2 lett. a) b) c) d) ed e). Sul punto, merita di essere citata la nuova fattispecie di domanda prevista al co. 1, lett. b) per la quale la decisione deve essere assunta entro il termine di cinque giorni; si tratta delle domande presentate da persona sottoposta a procedimento penale, o condannato con sentenza anche non definitiva, per uno dei gravi reati[34] la cui condanna preclude l’acquisizione dello status di rifugiato[35] e della protezione sussidiaria[36]. Infine, il sesto comma della norma precisa, peraltro, che la procedura accelerata non trova applicazione nei confronti di “stranieri portatori di esigenze particolari”, persone vulnerabili, quali minori, minori non accompagnati, disabili, anziani, donne in stato di gravidanza, genitori singoli con figli minori, vittime della tratta di esseri umani, persone affette da gravi malattie o da disturbi mentali, persone che hanno subito torture, stupri o altre forme gravi di violenza psicologica, fisica o sessuale o connessa all’orientamento sessuale o all’identità di genere, nonché, infine, vittime di mutilazioni genitali[37].
Per ciò che riguarda, invece, la frequente ipotesi di riproposizione della domanda di ingresso in Italia ad opera di un soggetto straniero che abbia già ricevuto il provvedimento di allontanamento, la norma prevede che il presidente della Commissione territoriale competente – sulla scorta di quanto previsto dall’emendamento approvato in Commissione Affari costituzionali – è tenuto a considerare anche i rischi di respingimento tanto diretti e quanto indiretti. La modifica incide sulla norma che permette allo straniero di reiterare la domanda di ingresso, “nella fase di esecuzione di un provvedimento che ne comporterebbe l’imminente allontanamento”, ovvero l’espulsione. La seconda domanda dovrà essere trasmessa con “immediatezza” al presidente della Commissione che procede all’esame preliminare entro il termine di tre giorni. Il riferimento alla necessità di valutare i rischi di respingimento diretti e indiretti è un richiamo all’articolo 33 della Convenzione di Ginevra, ed è volto a garantire una concreta ed efficace tutela all’incolumità dell’immigrato richiedente la protezione internazionale, evitando l’allontanamento forzato verso un paese non sicuro (art. 2, co.1, lett. d).
Infine, per ciò che qui rileva, di notevole importanza appare il dettato normativo di cui all’art. 2, co. 1, lettera e)che – come parzialmente anticipato – aumenta da uno a due anni la durata del permesso di soggiorno per “protezione speciale” rilasciato, sulla scorta della sussistenza di specifiche condizioni, a chi è stata respinta la domanda di protezione internazionale per ragioni di “carattere umanitario o nel rispetto di obblighi internazionali dello Stato italiano”. In tal senso – come ampiamente detto – ad essere assicurata è non solo la protezione dello straniero da eventuali torture ma anche da eventuali trattamenti inumani o degradanti o violazione del diritto al rispetto della propria vita privata e familiare e, ancora, persecuzione per motivi di “orientamento sessuale” e di “identità di genere”. Ebbene, in una simile circostanza il Questore, previo parere della Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale, è chiamato a rilasciare il permesso di soggiorno per protezione speciale che abbiamo già visto essere convertibile in permesso di soggiorno per motivi di lavoro. Nell’ipotesi in cui la domanda di protezione internazionale relativa ad un minorenne non venga accolta e nel corso del procedimento emerga la presenza di gravi motivi connessi allo sviluppo psicofisico e tenuto conto dell’età e delle condizioni di salute del minore, la Commissione territoriale è tenuta a darne conoscenza al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni competente, per l’eventuale attivazione delle misure di assistenza in favore del minore. Infine, il nuovo decreto all’art. 2, co.1, lett. f), interviene sulla disciplina delle controversie sulle decisioni di riconoscimento della protezione internazionale, ed in particolare sulle ipotesi di sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato, prevedendo, tra l’altro, che il provvedimento di sospensione, adottato per gravi motivi, deve essere emanato dal tribunale in composizione collegiale.
Conclusivamente, sul punto, di notevole pregio appare il disposto normativo di cui all’art. 3, co.2, lett. a) attraverso il quale il legislatore ha modificato il cosiddetto “Decreto accoglienza”[38]. Invero, l’articolo in parola – conformandosi alla già citata declaratoria di illegittimità costituzionale, resa dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 186 del 2020 – prescrive l’iscrizione nell’anagrafe della popolazione residente nonché il contestuale rilascio della carta d’identità della durata di tre anni. Più in particolare, l’art. 5-bis d.lgs. 142/2015 così come sostituito prevede che il richiedente protezione internazionale, a cui sia stato rilasciato il permesso di soggiorno per richiesta di asilo ovvero la ricevuta attestante la presentazione della richiesta di protezione internazionale, vengaiscritto nell’anagrafe della popolazione residente. Inoltre, ai richiedenti protezione internazionale che abbiano ottenuto l’iscrizione anagrafica, è rilasciata, sulla base delle norme vigenti, una carta d’identità, di validità limitata al territorio nazionale e della durata di tre anni. Disposizione, questa, che – come ampiamente anticipato – era stata abrogata ad opera del dettato dal previgente art. 13 decreto-legge n. 113 del 2018, il quale aveva fatto venir meno la facoltà di tale iscrizione anagrafica. A ciò si aggiunga, peraltro, quanto disposto dai commi 5-7 dell’art. 4 che, così come modificati dalla Camera dei deputati, riducono da quarantotto mesi a ventiquattro mesi – prorogabili fino a trentasei – il termine massimo per la conclusione dei procedimenti di riconoscimento della cittadinanza per matrimonio e per naturalizzazione.
Occorre in ultimo esaminare, per mera completezza di esposizione, le modifiche normative introdotte ex artt. 3 e 4 del D.L. 130/2020 In materia di trattamento e sistema di accoglienza. Il co.1, dell’art. 3 apporta modifiche agli artt. 10-ter d.lgs. 296/1998 in materia di disposizioni per l’identificazione dei cittadini stranieri rintracciati in posizione di irregolarità sul territorio nazionale o soccorsi nel corso di operazioni di salvataggio in mare e all’art. 14 d.lgs. 296/1998 in materia di esecuzione dell’espulsione. In particolare, all’interno dell’art. 10-ter, co. 3, viene attualmente aggiunto un ulteriore periodo per cui lo straniero, che si trovi all’interno di un centro di permanenza, deve essere informato dei diritti e delle facoltà derivanti dal procedimento di convalida del decreto di trattenimento in una lingua da lui conosciuta oppure, ove non sia possibile, in francese, inglese o spagnolo. Mentre con riferimento all’art. 14 sono stati modificati i co. 1 e 5 in forza dei quali il termine di centottanta giorni precedentemente previsto è stato ridotto a novanta giorni prorogabili per altri 30 giorni. Più nel dettaglio, la norma così come modificata prescrive che il periodo massimo di trattenimento dello straniero all’interno del centro di permanenza per i rimpatri passa da centottanta giorno ad un massimo di novanta giorni, prorogabili per altri trenta giorni allorquando lo straniero risulti essere cittadino di un Paese con cui l’Italia abbia sottoscritto accordi in materia di rimpatri. Per di più, emerge, che lo straniero che sia già stato trattenuto presso le strutture carcerarie per un periodo pari a quello di novanta giorni può essere trattenuto presso il centro per un periodo massimo di trenta giorni, prorogabile per altri trenta giorni qualora lo straniero risulti essere cittadino di un Paese con cui l’Italia abbia sottoscritto accordi in materia di rimpatri.
L’art. 4 D.L. 130/2020 riforma, come anticipato seppur sinteticamente, il sistema di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale. Viene, infatti, previsto che: la prima assistenza sia svolta nei centri governativi; che, l’accoglienza si effettui, nei limiti dei posti disponibili, presso strutture del “Sistema di accoglienza e integrazione” (cosiddetti SAI), gestite dagli enti locali, il quale è tenuto ad erogare: servizi di primo livello a cui hanno accesso i richiedenti protezione internazionale e servizi di secondo livello – diretti all’integrazione – a cui hanno accesso le ulteriori categorie di beneficiari nonché assistenza sanitaria, sociale e psicologica, mediazione linguistico-culturale, ed, infine, somministrazione di corsi di lingua italiana e servizi di orientamento legale.
[1] Il Decreto Legge è stato convertito con modificazioni dalla Legge 18 dicembre 2020, n. 173, pubblicato in Gazz. Uff. del 19/12/2020, n. 314.
[2] Nella specie, il decreto-legge n. 113 del 4 ottobre 2018 e il decreto-legge n. 53 del 14 giugno 2019.
[3] Il riferimento è al Decreto-legge n. 53 del 14 giugno 2019.
[4] Nel diritto internazionale la Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare – comunemente noto come Convenzione di Montego Bay – è un trattato internazionale che definisce i Diritti e le responsabilità degli Stati nell’utilizzo dei mari e degli oceani, definendo linee guida che regolano le trattative, l’ambiente e la gestione delle risorse minerali. La Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (UNCLOS) fatta a Montego Bay il 10 dicembre 1982, ratificata e resa esecutiva dal nostro Paese ai sensi della legge 2 dicembre 1994, n. 689 recante “Ratifica ed esecuzione della convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, con allegati e atto finale, fatta a Montego Bay il 10 dicembre 1982, nonché dell’accordo di applicazione della parte XI della convenzione stessa, con allegati, fatto a New York il 29 luglio 1994” Pubblicata in Gazz. Uff. del 19 dicembre 1994, n. 164 ed entrata in vigore il 20 dicembre del medesimo anno.
[5] Per un approfondimento si vedano le osservazioni formulate dal Presidente della Repubblica in sede, dapprima, di emanazione del d.l. 113/2018 e poi di promulgazione della l. 77/2019, di conversione in legge del D.L. n. 53/2019.
[6] Il testo integrale della sentenza è consultabile in https://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?param_ecli=ECLI:IT:COST:2020:186 –
[7] Intervista di SPAGNOLO V. R, “Ministro Lamorgese. «Basta persone ridotte a fantasmi, ora flussi migratori regolari»”, Avvenire del 11 ottobre 2020, in https://www.avvenire.it/attualita/pagine/basta-fantasmi-ora-umanit .
[8] Il centrodestra non ha partecipato al voto; hanno espresso voto contrario i Senatori Berutti e Quagliariello del gruppo Misto di ‘Idea-Cambiamo’; si sono, invece, astenuti i Senatori Bonino di “+Europa”, il senatore Richetti del gruppo Misto e due senatori autonomisti, Durnwalder e Steger.
[9] Il Corriere della Sera del 18 dicembre 2020, “Senato, approvato il decreto sicurezza Ma scoppia la rissa: un questore e un commesso in infermeria. I leghisti hanno fatto scattare la protesta, lanciando fogli contro i Cinque Stelle. Casellati: ci sarà un’istruttoria per stabilire le responsabilità sull’accaduto”, riportava: «L’approvazione è stata a dir poco concitata, tra striscioni, cartelli, fischietti, urla, spintoni. La seduta venerdì pomeriggio è stata sospesa dopo che i senatori della Lega hanno esposto uno striscione in cui era riprodotto il programma elettorale dei 5 stelle sulle politiche dell’immigrazione con tanto di logo, per sottolineare il cambiamento di posizione del Movimento. A quel punto sono scoppiate proteste e fischi, urla e cori. Il senatore dell’Udc, Antonio De Poli, è stato strattonato in aula durante il parapiglia ed è finito in infermeria insieme ad un commesso. Le proteste sono iniziate al termine delle dichiarazioni di voto» in https://www.corriere.it/politica/20_dicembre_18/senato-scoppia-rissa-questore-commesso-infermeria-ec5af11e-4148-11eb-b7e3-563a33cae2bc.shtml
[10] Cfr. Decreto Legislativo 25 luglio 1998, n. 286 rubricato “Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero”, pubblicato in Gazz. Uff. del 18 agosto 1998, n. 191 – Supplemento Ordinario n. 139.
[11] Organizzazione non governativa (ONG). Le ONG sono organizzazione senza fini di lucro indipendenti dagli Stati e dalle organizzazioni governative internazionali.
[12] Sistema di protezione per titolari di protezione internazionale e per minori stranieri non accompagnati.
[13] Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati.
[14] In tal senso, si noti che l’articolo 41-bis è una disposizione dell’ordinamento penitenziario introdotta ad opera della legge 10. Ottobre 1986, n. 663, che legittima il Ministro della Giustizia a sospendere l’applicazione delle normali regole di trattamento dei detenuti previste dalla legge in casi eccezionali di rivolta o di altre gravi situazioni di emergenza per alcuni detenuti (anche in attesa di giudizio) incarcerati per reati di criminalità organizzata, terrorismo, eversione e altri tipi di reato.
[15] Sul punto per una maggiore trattazione del tema si rinvia al testo del Decreto in commento rinvenibile in Gazzetta Ufficiale https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2020/10/21/20G00154/sg .
[16] Precedentemente all’attuale modifica avvenuta con D.L 130/2020, ai sensi dell’art. 3 del Testo Unico sull’Immigrazione il Governo era tenuto ad approvare un documento programmatico triennale sull’immigrazione regolare, a cui avrebbero fatto seguito i decreti flussi annuali da approvare entro il 30 novembre. Siffatti decreti flussi dovevano indicare, sulla scorta del documento programmatico, delle quote massime di stranieri ammessi regolarmente nel territorio italiano a cui concedere il permesso di soggiorno per motivi lavorativi. Nel caso di assenza del decreto programmatico annuale il Governo, in via transitoria, poteva emanare un decreto flussi entro il 30 novembre nel limite delle quote stabilite nell’ultimo decreto emanato.
[17] Si noti che la norma circa il rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno nel suo co. 6 prevede che essi possano essere altresì adottati sulla base di convenzioni o accordi internazionali, resi esecutivi in Italia, quando lo straniero non soddisfi le condizioni di soggiorno applicabili in uno degli Stati contraenti. Nella formulazione antecedente il decreto-legge n. 113 del 2018, la disposizione concludeva: “salvo che ricorrano seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano”. Tale inciso è stato abrogato dal decreto-legge n. 113 del 2018, facendo così venir meno l’ambito di discrezionalità nella valutazione dei “seri motivi”, attribuita al questore.
[18] L’art. 38 bis – inserito dall’art. 1, co. 1 lett. i-bis del decreto convertito – inserisce una nuova disposizione in materia di soggiorni di breve durata per gli studenti delle filiazioni in Italia di università e istituti superiori di insegnamento a livello universitario stranieri), cui dovranno applicarsi le disposizioni della l. 28 maggio 2007, n. 68 qualora il soggiorno in Italia dei predetti studenti non sia superiore a 150 giorni.
[19] Sul punto, si noti che la disciplina del permesso di soggiorno per motivi di lavoroè recata nel Testo Unico dell’Immigrazione dagli articoli da 21 a 27, nonché dall’articolo 27-quater per lavoratori altamente qualificati, dagli articoli 27-quinquies e sexies per trasferimenti intra-societari.
[20] Si veda art. 19 co. 2, lett. d-bis del Testo Unico sull’Immigrazione.
[21] Cfr. art. 34, co. 3, D.lgs. n. 286 del 1998.
[22] Cfr. art. 19 del D.lgs. 14 settembre 2015, n. 150.
[23] Cfr. art. 14, co.1, lett. a) decreto-legge 4 ottobre 2018, n.113 con il quale è stato abrogato l’art. 8, co. 2, della legge 91/1992.
[24] Decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394 recante “Regolamento recante norme di attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, a norma dell’articolo 1, comma 6, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286”, pubblicato in Gazz. Uff. del 03/11/1999, n. 258 – Suppl. Ord. n. 190.
[25] In materia di permesso di richiesta di asilo si vedano gli artt. 4 e 22 del decreto legislativo n. 142 del 2015. Tale permesso secondo la normativa viene rilasciato in attesa della decisione sulla domanda di asilo, se essa non viene adottata entro sei mesi dalla presentazione della domanda ed il ritardo non sia imputabile al richiedente. Tale permesso ha durata di sei mesi, rinnovabile fino alla durata del procedimento, e consente di svolgere un’attività lavorativa fino alla conclusione della procedura, senza però poter essere convertito in permesso di lavoro. Ai sensi dell’art. 35, co.7 del decreto legislativo n. 25 del 2008, viene rilasciato anche a coloro che propongano ricorso giurisdizionale contro il diniego della Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale.
[26] Cfr. art. 32, co. 3 del D.lgs. n. 25 del 2008.
[27] Cfr. art. 1, co.1, lett b), D.L. 130/2020.
[28] Regio Decreto 30 marzo 1942, n. 327.
[29] Il riferimento è da intendersi alle previsioni inserite all’art. 12 del TU Immigrazione, co. 6-bis, 6-ter e 6-quater, dal decreto-legge 53 del 2019 – cosiddetto decreto sicurezza bis.
[30] L’esame prioritario di cui all’art. 28 d.lgs. 25/2008 è volto a rendere più snella e veloce la procedura per le istanze che hanno una manifesta fondatezza o che sono presentate da persone vulnerabili.
[31] La procedura accelerata di cui all’art. 28 bis d.lgs. 25/2008, riguarda le fattispecie in cui la domanda si presume presentata per fini dilatori o strumentali, pertanto, prevede termini più stringenti.
[32] Ai sensi dell’articolo 2-bis del D.lgs. 25/2008, introdotto dal primo decreto sicurezza (D.L. 113/2018), sono considerati Paesi di origine sicuri gli Stati non appartenenti all’Unione europea dove non sussistono atti di persecuzione, tortura o forme di trattamento inumane.
[33] Cfr. art. 28-bis, co. 1-bis, D.lgs. 25/2008.
[34] Si tratta dei reati di grave allarme sociale previsti dall’articolo 407, co. 2, lett. a), c.p.p. tra cui associazione di tipo mafioso, associazione finalizzata al traffico di droga e al contrabbando di tabacchi, terrorismo, strage, omicidio, rapina aggravata e dei reati quali resistenza a pubblico ufficiale (art. 336); lesioni personali gravi (art. 583); mutilazioni genitali femminili (art. 583-bis); lesioni personali gravi o gravissime a un pubblico ufficiale in servizio di ordine pubblico in occasione di manifestazioni sportive (art. 583-quater); furto aggravato dal porto di armi o narcotici (artt. 624 e 625, primo comma, n. 3);furto in abitazione (artt. 624-bis, primo comma).
[35] Cfr. art.12, co. 1, lett. c), del D.Lgs. 252/2007.
[36] Cfr. art. 16, co. 1, lett. d-bis), D.Lgs. 2512007.
[37] Cfr. art. 17 del D.lgs. 18 agosto 2015, n. 142.
[38] Decreto legislativo n. 142 del 2015 recante “Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonché della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale”.
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