a cura del Consigliere di Prefettura Dott.ssa Luciana Agata Tomasello
1. Introduzione
Come tutta la normativa di contrasto alla criminalità organizzata, anche la disciplina sul fenomeno dell’usura, e quindi, sul Fondo a tutela delle vittime di usura, viene introdotta durante una fase emergenziale.
Non a caso, a seguito di tragici eventi di cronaca verificatisi tra il 1994 ed il 1996, il legislatore adotta la legge n. 108 del 1995 che, oltre a disciplinare l’usura, ha la duplice funzione repressiva e preventiva a sostegno delle persone che ne sono vittime .Invero, dalle notizie ANSA degli anni ’94, ’96 si leggono vicende di donne costrette a prostituirsi per pagare gli strozzini, commercianti indotti a svendere o, in casi più tragici. al suicidio.
E’ in questo momento storico che, finalmente, si prende contezza che l’usura è una piaga per la società, un vero è proprio dramma che colpisce ogni fascia della popolazione (operatori economici, famiglie) incidendo, di conseguenza, anche sul mercato.
Invero, l’usura è un male è endemico che coinvolge direttamente il circuito economico determinando forti distorsioni delle dinamiche di mercato.[1] La consapevolezza dell’inscindibile interconnessione tra il sistema economico ed il mercato illegale del credito ha costituito il fattore scatenante di una normativa organica e specifica. Di guisa che al pari di altri fenomeni come il racket per il quale è stato introdotto un apposito Fondo di solidarietà per le vittime del racket, anche in materia di usura è stato istituito un Fondo ad hoc per le vittime di usura. I due Fondi, con la legge n. 44/99, sono confluiti in un unico Fondo di supporto alle vittime del racket e dell’usura.
La legge n.10 del 26.2.2011 all’art.1 comma 6 sexies ha successivamente unificato i predetti Fondi nel Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive e dell’usura. Permangono, tuttavia, quali organi del Fondo “unificato”, i due distinti Comitati di solidarietà, che hanno sede presso il Ministero dell’Interno, presieduti da un Commissario di nomina governativa, con funzioni deliberanti. Nonostante la predetta unificazione, vi sono delle differenze aventi ad oggetto le modalità operative atte a fronteggiare i fenomeni del racket e dell’usura che si riverberano nello stesso accesso al Fondo .Più precisamente, per il racket è prevista l’ elargizione di una somma a fondo perduto a ristoro del danno subito dall’imprenditore; per l’usura, invece, la corresponsione di una somma a titolo di mutuo senza interessi di durata non superiore a dieci anni, per un ammontare commisurato al danno subito.
E’ opportuno evidenziare come l’impianto normativo è animato da uno spirito di contrasto alla criminalità organizzata anche mediante il coinvolgimento degli attori istituzionali, della società civile e della collettività nel suo complesso .
2. Excursus storico normativo
Non si può analizzare il Fondo di solidarietà per le vittime di usura senza un seppur breve cenno al suo speculare antecedente storico in materia di racket.
A seguito dell’omicidio di Libero Grassi, il legislatore, ritenuta la straordinaria necessità di emanare nuove disposizioni intese a prevenire e reprimere il grave fenomeno dell’estorsione e di sostenere, con misure di carattere anche economico, l’attività delle categorie produttive che a causa del rifiuto opposto a richieste estorsive subiscono un danno patrimoniale, adotta con d.l. n.419 del 31 dicembre 1991, poi convertito con legge n.172/1992, la prima normativa antiracket.
Inoltre, viene istituito il Fondo di solidarietà per le vittime dell’estorsione, presso l’istituto nazionale delle assicurazioni (sostituito a seguito della privatizzazione dalla Concessionaria servizi Assicurativi Pubblici S.p.A.-CONSAP) alimentato tramite un contributo dello Stato, una quota dell’1% sugli importi assicurativi, un’altra quota derivante dalle confische.[2]
Dopo l’avvio delle attività previste dal d.l. 419/1991 si evidenziano alcune criticità. È interessante desumerle da un’audizione dell’allora Commissario straordinario del Governo per il coordinamento delle misure antiracket, Musio davanti alla Commissione parlamentare antimafia, del 15 dicembre 1994.[3] Musio, constatando la non scarsa quantità del numero di denunce e la moltitudine di domande rigettate, evidenzia che le prefetture devono essere poste in grado di capire quale sia il loro compito in una forma che sia univoca in tutta Italia. Non si devono, infatti, lasciare spazi all’incertezza, che poi si traducono in lentezze burocratiche, con la necessità di creare uffici di assistenza presso le prefetture. E’ quindi cruciale e determinante il ruolo del Prefetto, il quale, nell’esaminare la fattispecie, può accedere agli atti giudiziari, sia pure incontrando il limite del segreto istruttorio e ricevere, altresì, l’ausilio delle forze dell’ordine. Può ragionevolmente asserirsi che questa figura istituzionale è posta nella condizione di avere un quadro d’insieme del fenomeno e, pertanto, svolge una funzione imprescindibile e di garanzia e di regolarità nella procedura di accesso al Fondo di solidarietà per le vittime del racket e dell’ usura.
La disciplina de qua è stata oggetto di numerose modifiche, tra i regolamenti che hanno novellato la materia, si segnala. il D.M. n. 396/92; il D.M. n. 431/94; il D.M. n. 400/97 . Ancora, la L. n. 44/99 recante disposizioni concernenti il Fondo di solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e dell’usura, il D.P.R. n. 455/99; la L. n. 3 /2012; il D.P.R. n. 60/2014 recante la disciplina per il Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive e dell’usura, a norma dell’art.2 comma 6 sexies del d. l. n. 225/2010, convertito in L. n. 225/2010.
In particolare, sul versante relativo al fenomeno dell’usura, la l. n. 108/1996 contiene una serie di previsioni riguardanti la definizione del reato di usura e delle pene relative, il percorso per l’individuazione dei tassi da ritenere usurari, la nullità delle clausole contrattuali che concordano tassi usurari; l’incremento della pena per l’esercizio abusivo di attività finanziaria abusiva, le indagini (anche tramite intercettazioni telefoniche) e le misure preventive in relazione a soggetti sospetti di essere usurai.
Tale legge istituisce, presso l’ufficio del Commissario straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative anti-racket, il Fondo di solidarietà per le vittime dell’usura, la cui dotazione deriva da uno stanziamento a carico del bilancio, da beni ottenuti tramite confisca ordinaria, da donazioni e lasciti.
Il Fondo di solidarietà, come si vedrà meglio nel corso della trattazione, ha il compito di concedere, , nei limiti delle proprie disponibilità, mutui senza interesse di durata non superiore al decennio a favore di soggetti che esercitano attività imprenditoriale, commerciale, artigianale o comunque economica, ovvero una libera arte o professione, i quali dichiarino di essere vittime del delitto di usura e risultino parti offese nel relativo procedimento penale.
3. Il Commissario per il Coordinamento delle iniziative antiracket e antiusura e il Comitato di solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e dell’usura
Con il D.P.R. del 2 novembre 1994 viene nominato il Commissario straordinario per il coordinamento delle iniziative antiracket e antiusura con funzione di supporto logistico e di collegamento con i Ministeri ed enti competenti. Tuttavia solo con l’art.19 della legge n. 44/99 si giunge al formale riconoscimento del suo ruolo di coordinamento delle attività su tutto il territorio nazionale.
Ai sensi dell’art. 2 del D.P.R. n. 59/2014 il Commissario presiede il Comitato di solidarietà che ha funzione deliberativa sulle istanze presentate per l’accesso al Fondo di Solidarietà. Tale Comitato dura in carica 4 anni rinnovabili una sola volta ed è composto da un rappresentante del Ministero dello Sviluppo economico e un rappresentante del Tesoro, tre rappresentanti dal CNEL e tre rappresentanti dalle associazioni antiracket e antiusura iscritti nei registri delle Prefetture ed un rappresentante della società di gestione del Fondo, la Consap.
Negli anni tale Organismo, grazie alla grande professionalità, ha raggiunto ottimi risultati, anche a seguito del dimezzamento dei tempi di verifica del requisito di accesso al Fondo, superando le barriere burocratiche spesso ostative all’accoglimento delle istanze.
4. Il Fondo per la prevenzione del fenomeno dell’usura
La legge n.108 del 1996 ha istituito presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze, all’art.15, un altro Fondo per la prevenzione del fenomeno dell’usura, gestito da un Comitato ad hoc, con lo scopo di elargire contributi a particolari consorzi, i Confidi, che intervengono nella procedura di concessione del credito prestando garanzie fino all’80% dell’importo, favorendo l’erogazione di finanziamenti nei confronti di quei soggetti in difficoltà nell’accesso al credito e a rischio usura.
Più precisamente, il Fondo viene utilizzato quanto al 70% per l’erogazione di contributi a favore di fondi speciali costituiti da consorzi o cooperative di garanzia collettiva cd Confidi, istituiti dalle associazioni imprenditoriali e dagli ordini professionali, quanto al 30% a favore di associazioni e fondazioni riconosciute per la prevenzione del fenomeno dell’usura.
L’intervento dei Confidi rende, dunque, più agevole la concessione del credito, sostanziandosi in un supporto alle banche nell’attività di screening e quindi nel reperimento di informazioni relative alla meritevolezza del credito ed alla complessiva situazione del richiedente.
Tutta la normativa è animata dal principio di solidarietà che fa da baluardo anche in tale disposizione ove s’incentiva l’attività svolta da organismi nel settore del credito solidale sostenendone la capacità finanziaria ed indirizzandola nell’opera di sostegno ai soggetti a rischio usura.[5] Si tratta di piccole e medie imprese ad elevato rischio finanziario cui sia stata rifiutata una domanda di finanziamento assistita da garanzia pari al 50% dell’importo.
Nell’ottica di prevenzione del fenomeno si accede al fondo senza obbligo di denuncia, a differenza dell’accesso al Fondo di solidarietà per le vittime dell’usura, ed ha un raggio di azione più ampio dato che i soggetti richiedenti possono essere anche famiglie e non necessariamente imprenditori.
Si sono registrate molte richieste di accesso senza accoglimento a causa della scarsa capienza del Fondo di prevenzione, di guisa che sarebbe utile, in caso di necessità, poter attingere al Fondo di solidarietà; in tal modo si potrebbero accogliere più istanze e scongiurare che si creino le condizioni per il proliferare del fenomeno dell’usura che costituisce uno strumento atroce ampiamente utilizzato dalla criminalità organizzata.
5. La procedura per l’accesso al Fondo di solidarietà per le vittime dell’usura
Dal combinato disposto della legge 7 marzo1996, n.10815, e del Decreto del Presidente della Repubblica 19 febbraio 2014, n.60 il, legislatore prescrive le modalità e condizioni di accesso al Fondo di solidarietà per la concessione del mutuo in favore di una vittima di usura.
La domanda è presentata dalla persona offesa al Prefetto della Provincia del luogo ove si è consumato il delitto o verificato l’evento lesivo, con le stesse modalità previste dalla normativa antiracket, entro 180 giorni, anziché 120 giorni, dalla data della denuncia o dalla data in cui l’interessato ha avuto notizia dell’inizio delle indagini (ex articolo17,comma 2,del D.P.R.60/14).
La vittima, in qualità di parte offesa in un procedimento penale per usura, deve svolgere ai sensi dell’articolo 2 della legge 108 del’96, un’attività d’impresa, commerciale, artigianale o comunque economica. Inoltre, possono presentare istanza di accesso al fondo, per interpretazione unanime dell’apposito Comitato di Solidarietà per l’accesso al Fondo, anche l’imprenditore di fatto e il collaboratore nell’impresa familiare.
A seguito di interventi giurisprudenziali,[6] la legge 27 gennaio 2012, n.3, ha inserito all’articolo 14 della legge 108 del’96 i nuovi commi 2bis e 2ter che estendono la possibilità di accedere al Fondo di solidarietà, su parere favorevole del giudice delegato, anche per l’imprenditore individuale dichiarato fallito, previo provvedimento favorevole del giudice fallimentare, che non risulti indagato, imputato o condannato per bancarotta semplice e fraudolenta, per delitti contro il patrimonio, l’economia pubblica, l’industria e il commercio. Ciò che rileva, infatti, non è l’iscrizione nel registro delle imprese ma l’effettivo esercizio teso a realizzare un utile economico. Tuttavia le somme erogate non possono essere destinate alla massa fallimentare e sono vincolate ad essere utilizzate per il reinserimento nell’economia legale.
Esito positivo ha avuto, altresì, la concessione dei benefici a favore di associazioni “no profit”. Il Commissario straordinario con la circolare 2610/BE del 26/09/2007 ha precisato che occorre far riferimento al valore della azienda nella concezione più profonda in relazione alla economicità riferibile agli associati e alla possibilità di generare un utile in favore dell’associazione.
In un’ottica di accelerazione della concessione del credito e per evitare la paralisi del mercato e delle attività economiche e commerciali e, quindi, al fine di anticipare l’ attività di erogazione del mutuo, la legge 27 gennaio 2012, n.3, integrando l’articolo 14, comma 5, della legge 108 del’96, ha stabilito che la domanda di mutuo può essere presentata entro sei mesi dalla denuncia del delitto di usura oltre che, come stabilito dalla precedente normativa, dalla data in cui la vittima dell’usura ha notizia dell’inizio delle indagini.
La domanda deve essere corredata da un piano di investimento e utilizzo delle somme richieste che risponda alla finalita’ di reinserimento della vittima del delitto di usura nella economia legale, con allegazione di documentazione atta a dimostrare il pregiudizio sofferto. Successivamente, il Prefetto territorialmente competente avvia l’istruttoria e redige un dettagliato rapporto sulla situazione specifica dell’istante. A tal fine si avvale della collaborazione dell’Autorità di polizia presso il quale è stata formalizzata la denuncia. Il Prefetto può, altresì, accedere ai fascicoli dell’autorità giudiziaria per attestare la veridicità delle informazioni del richiedente.
A seguito dell’attività volta ad accertare la sussistenza delle condizioni per l’accoglimento dell’istanza, l’autorità procedente, determina il quantum del danno distinguendo tra danno da interessi usurari, calcolato sulle somme versate, danno da altri vantaggi usurari e danno da mancato guadagno.[7] Inoltre, sulla base del piano d’investimento presentato dall’istante, si valuta la sua capacità di reinserimento nel mercato e di restituzione delle somme ricevute a titolo di mutuo
Successivamente il Prefetto esprime parere definito sull’accoglimento o rigetto della richiesta e ne invia rapporto al Comitato di solidarietà per le vittime dell’estorsione dell’usura entro 60 giorni dal ricevimento dell’istanza, prorogabile di 30 giorni in caso di particolare complessità. Entro 30 giorni dal ricevimento del rapporto, prorogabili in caso di ulteriori esigenze istruttorie, il Comitato decide se rigettare o accogliere la richiesta. E’ chiaro che in quest’ultimo caso deve anche approvare il piano di utilizzo e restituzione presentato dall’istante.
Il Commissario straordinario nella qualità di presidente del Comitato accoglie con decreto motivato comunicandolo Al Prefetto e tramite quest’ultimo all’interessato e al P.M.
A favore dei soggetti richiedenti il mutuo è prevista una sospensione, per un massimo di 300 giorni, dei termini degli adempimenti amministrativi per il pagamento dei ratei e dei mutui bancari nonché di ogni altro atto avete efficacia esecutiva, con scadenza entro un anno dalla data dell’evento lesivo.
Da un punto di vista della tutela giurisdizionale, avverso il decreto che dispone sulla domanda di accesso al Fondo è ammesso ricorso al TAR, entro 60 giorni, o al Capo dello Stato, entro 120 giorni, decorrenti dalla notifica all’interessato.
Il decreto viene trasmesso alla CONSAP (Concessionaria Servizi Assicurativi Pubblici), la quale cura l’attività di erogazione del mutuo in tutte le sue fasi: dall’apertura di un conto vincolato da parte del beneficiario, alla stipula del contratto di mutuo con erogazione delle somme, al pagamento dei creditori indicati nel piano di reinserimento nel mercato, allegato nella domanda di accesso al Fondo.
Anche in questa fase il beneficiario deve fornire idonea documentazione necessaria e idonea a giustificare le spese, progette, fatture e ogni altro elemento necessario a riavviare in via legale l’attività economica.
Si badi bene che in nessun caso le somme erogate a titolo di mutuo o di anticipazione possono essere utilizzate per pagamenti a titolo di interessi o di rimborso del capitale o a qualsiasi altro titolo in favore dell’autore del reato. I mutui in oggetto non possono essere concessi a favore di soggetti condannati per il reato di usura o sottoposti a misure di prevenzione personale. Ciononostante, nei confronti di soggetti indagati o imputati per detto reato, la concessione del mutuo e’ sospesa fino all’esito dei relativi procedimenti.
E’ lapalissiano che una volta ottenute, le somme, come qualsiasi mutuo, vadano restituite alle scadenze previste nel contratto stesso.
Si badi bene che il piano di investimento allegato al contratto di mutuo può essere oggetto di modifiche mediante apposita richiesta alla Prefettura–UTG. Quest’ultima attiva l’istruttoria e ne invia rapporto al Comitato di solidarietà per l’approvazione delle modifiche che in caso di esito positivo vengono comunicate alla CONSAP la quale provvede ad allegarle al contratto originario di mutuo.
Per quanto concerne i casi di diniego di acceso al Fondo, costituiscono sic et simpliciter causa di esclusione dalla concessione del mutuo le dichiarazioni falsi o reticenti rese nel procedimento penale per il delitto di usura in cui sono parti offese ed in relazione al quale hanno proposto la domanda di mutuo.
Qualora, poi, per le dichiarazioni false o reticenti sia in corso procedimento penale,per evitare elargizioni non dovute, che successivamente andrebbero restituite, la concessione del mutuo e’ sospesa fino all’esito di tale procedimento. Più precisamente, in tema di disposizioni concernenti il Fondo di solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e dell’usura, il Giudice dell’esecuzione, cui sia stato trasmesso il provvedimento del Pubblico Ministero che, sulla base dell’elenco fornito dal Prefetto, dispone la “sospensione dei termini” di una procedura esecutiva a carico del soggetto che ha chiesto l’elargizione, non può sindacare né la valutazione con cui il Pubblico Ministero ha ritenuto sussistente il presupposto della provvidenza sospensiva, né l’idoneità della procedura esecutiva ad incidere sull’efficacia dell’elargizione richiesta dall’interessato. Spetta, invece, al Giudice dell’esecuzione sia il controllo della riconducibilità del provvedimento del Pubblico Ministero alla norma sopra citata, sia l’accertamento che esso riguarda uno o più processi esecutivi pendenti dinanzi al suo ufficio, sia la verifica che nel processo esecutivo in corso o da iniziare decorra un termine in ordine al quale il provvedimento di sospensione possa dispiegare i suoi effetti.[8]
In tema di sospensione il Consiglio di Stato con sentenza n. 1025/07, per assicurare la corretta gestione del Fondo di Solidarietà, ha riconosciuto al Comitato di Solidarietà il potere cautelare di sospensione del procedimento amministrativo avente ad oggetto l’accesso al Fondo nelle more dell’accertamento della sussistenza dell’usura in sede giurisdizionale. Ciò è peraltro in linea con il dettato normativo dell’art. 32 quater cp che include l’usura tra i reati per i quali alla condanna consegue l’incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione.
Il Fondo procede, inoltre, alla revoca dei provvedimenti di erogazione del mutuo e della provvisionale ed al recupero delle somme gia’ erogate, nei casi tassativamente indicati dal legislatore. Più precisamente se il procedimento penale per il delitto di usura in relazione al quale il mutuo o la provvisionale sono stati concessi si conclude con provvedimento di archiviazione ovvero con sentenza di non luogo a procedere, di proscioglimento o di assoluzione e se le somme erogate a titolo di mutuo o di provvisionale non sono utilizzate in conformita’ al piano di investimento allegato alla domanda. Ciò nonostante la legge esclude la revoca in caso di archiviazione del procedimento penale per prescrizione del reato, per amnistia o morte dell’imputato o nel caso in cui il giudice emetta sentenza ex art. 129 c.p.p. ( declaratoria di causa di non punibilità).
Le erogazioni, però, sono concesse nei limiti delle disponibilita’ del Fondo. Quest’ultimo è alimentato da beni rivenienti dalla confisca ordinata ai sensi dell’articolo 644, sesto comma, del codice penale, da donazioni e lasciti da chiunque effettuati e da uno stanziamento a carico dei bilancio dello Stato.
E’ utile rilevare che la procedura è la medesima di quella prevista per l’estorsione e ciò che differenzia profondamente le due domande di accesso al Fondo di solidarietà, come già anticipato nelle premesse legislative, non riguarda, quindi, la procedura in sé ma l’oggetto della richiesta. Infatti, per la vittima di usura non sarà un’elargizione a scopo di ristoro, come avviene in caso di estorsione, ma un mutuo a interessi zero rimborsabile in dieci anni e pari al danno subito per effetto degli interessi usurari corrisposti, di altri vantaggi usurari e del mancato guadagno. Tuttavia, il Fondo puo’ erogare un importo maggiore quando, per le caratteristiche del prestito usurario, le sue modalita’ di riscossione o la sua riferibilita’ a organizzazioni criminali, si dimostri che sono derivati alla vittima del delitto di usura ulteriori rilevanti danni per perdite o mancati guadagni.
Può invece essere deliberata, in casi di urgenza, una sua anticipazione non superiore alla metà dell’importo concedibile, dopo sei mesi dalla denuncia ovvero dall’iscrizione dell’indagato nel registro delle notizie di reato, se il relativo procedimento penale è nella fase delle indagini preliminari e se il P.M. esprime parere favorevole ex articolo14, commi 2 e 3 della legge 108/96 Tale importo è anch’esso commisurato al danno subito dalla vittima del delitto di usura per effetto degli interessi e degli altri vantaggi usurari corrisposti all’autore del reato.
La corresponsione della somma erogata dal Fondo, è subordinata alla denuncia dell’istante. Indi, emerge chiaramente il principio cardine della solidarietà condivisa tra la società e le istituzioni nella lotta alla criminalità organizzata al fine di ripristinare la legalità violata anche mediante forme agevolate di accesso al credito.
In tale ottica, trova conseguente legittimazione la prospettiva che l’imprenditore-vittima possa venire in rilievo non più soltanto come soggetto debole meritevole di protezione, ma anche come effettivo protagonista della fase di impulso dell’iter investigativo e come emblema di comportamenti virtuosi, funzionali ad agevolare la progressiva rimozione delle condizioni sociali di contesto che permettono alle associazioni mafiose di proliferare.[9]
Pertanto, i benefici del mutuo non hanno una finalità genericamente risarcitoria, ma sono volti a favorire la ripresa ed il libero esercizio dell’attività economica, imprenditoriale, minacciata dalla usura, ciò per preservare il tessuto economico da ogni forma di inquinamento che possa impedire la crescita sana ed efficiente del mercato.[10]
Non vi è dubbio che l’art. 14 della legge in oggetto vincola l’erogazione della somma a titolo di mutuo all’allegazione di un piano di investimento idoneo a dimostrare il reinserimento della vittima di usura nel circuito dell’economia legale, presupponendo così un’ ampia scelta discrezionale dell’amministrazione circa la sussistenza delle effettive condizioni richieste dal legislatore, nonché delle prospettive di proficua e produttiva utilizzazione dell’importo erogato.[11] Su questa scia , quindi, il Comitato do solidarietà valuta case by case l’effettiva rispondenza tra l’istanza presentata dalla vittima e il potenziale reinserimento della stessa nel circuito legale dell’economia.
6. Il Portale per la compilazione e l’invio on line delle domande per l’accesso al Fondo di solidarietà per le vittime dell’estorsione dell’usura
Dal 13 giugno 2016 le istanze di accesso al Fondo in oggetto possono essere presentate telematicamente tramite un apposito portale, attivo tutti i giorni dalle ore 7.30 alle ore 22.00, collegandosi al sito https://antiracketusura.interno.gov. attenendosi alle istruzioni contenute nel Manuale utente e nel Manuale Multimediale.
In particolare, mediante una proceduta guidata l’istante previa registrazione al sito e indicando le proprie generalità, i dati anagrafici e la e-mail, deve precisare la tipologia di domanda se usura o estorsione o entrambe cumulativamente. E’chiaro, che ai fini dell’istruttoria, occorre allegare tutta al documentazione necessaria per l’esame della domanda, specificando gli interessi usurari ed i danni subiti. La domanda deve essere correda, altresì, da un piano di investimento per il reinserimento nel circuito economico legale e da un piano di restituzione dell’investimento del mutuo.
Compilata la maschera iniziale e a fine registrazione, ad ogni istanza viene attribuito automaticamente dal sistema un codice identificativo alfanumerico che consente all’istante di monitorare lo stato di lavorazione della domanda.
Terminata la compilazione della domanda si procede alla generazione del relativo file in pdf. Dopo tale momento, il richiedente o il suo rappresentante legale firmano digitalmente la domanda e la inviano mediante portale alla Prefettura. Alternativamente possono stampare la domanda firmarla in calce ed inviarla mediante posta certificata. Nel caso in cui la domanda venga inviata mediante un semplice indirizzo di posta elettronica non certificata, il richiedente o il suo rappresentante legale devono recarsi in prefettura per formalizzare la domanda inviata telematicamente.
Il portale oltre a trasmettere la domanda alla prefettura di competenza, provvede a generare un messaggio di posta elettronica di conferma di avvenuto invio.
La concessione del mutuo è deliberata dal Commissario Straordinario per il coordinamento del Governo per le iniziative antiracket e antiusura.
7.Conclusioni
Tutta la normativa antiusura è animata da un forte spirito di contrasto alla criminalità organizzata. Tuttavia nonostante le recenti riforme si evidenziano ancora delle criticità.
Nonostante la legge n. 3 /2012 abbia alleggerito le procedure per l’accesso al Fondo di solidarietà, il suddetto accesso rimane pur sempre collegato all’accertamento del delitto in sede giudiziaria. di guisa che le lungaggini processuali finiscono inevitabilmente per peggiorare la situazione dell’istante. A tal proposito una soluzione potrebbe essere quella di stabilire un termine, entro il quale il PM si debba pronunciare sulla richiesta, trascorso il quale il Prefetto possa proseguire l’istruttoria. Una tale accelerazione consente che la procedura possa concludersi in breve tempo con il decreto commissariale di accoglimento dell’istanza.
Invero, solo attraverso la garanzia dell’effettiva e rapida erogazione dei benefici previsti dalla legislazione,si indebolisce la forza delle organizzazioni criminali e si evita la diffusione di sentimenti di disagio e sfiducia nei confronti dello Stato. L’efficacia degli interventi di sostegno economico è infatti fortemente correlata alla rapidità di erogazione degli stessi.[12]
Ancora, nonostante nella domanda di accesso viene indicato il piano di restituzione del mutuo, dalle relazioni della Corte dei Conti sul rendiconto generale per gli anni 2014, 2015, 2016, si ricava il dato relativo all’elevata percentuale (circa 83%) dei beneficiari morosi. Pertanto la Consap ha ripetutamente sottoposto al Commissario per il coordinamento delle iniziative antiracket e antiusura la proposta di inesigibilità del credito nei confronti di quegli imprenditori che versino in condizioni di grave difficoltà. In effetti, nel corso degli anni, l’Avvocatura Generale dello Stato si è più volte determinata nel senso di ritenere inesigibile il credito del Fondo vantato verso diversi mutuatari.[13]
Sarebbe auspicabile, probabilmente introdurre delle misure volte a salvaguardare anche l’Erario. Si pensi ad esempio alla previsione di una clausola risolutiva espressa del contratto quando venga riscontrata a carico del beneficiario una morosità delle rate di ammortamento pari alla metà dell’importo erogato, o all’attivazione delle procedure di recupero del residuo importo mutuato.[14]
Come ampiamente evidenziato in più occasioni dal Commissario antiracket e antiusura, la delicata situazione in cui si trova la vittima di usura rende necessario l’intervento di figure professionali qualificate che siano di supporto alla vittima. In particolare, persone di elevata esperienza, onorabilità professionalità, un team di notai, avvocati, commercianti, potrebbero svolgere un’attività di tutoraggio per l’istante, al fine di dare un supporto nella fase di rilancio dell’attività economica, con compiti di assistenza vigilanza e rendicontazione delle somme erogate. Si potrebbero, quindi, erogare mutui senza obbligo di restituzione ma con un’attenta attività di vigilanza da parte dei tutor specializzati.
Pertanto sarebbe opportuno prevedere una task force altamente specializzata presso gli uffici del Commissario, e che almeno un componente di tale task force partecipi in videoconferenza agli incontri tra i richiedenti e le Prefetture .[15] In tal modo si otterrebbe omogeneità nel trattamento delle pratiche e nelle relative accettazioni, evitando le inevitabili disparità di trattamento dinnanzi alle medesime situazioni, inevitabilmente legati a giudizi di valore soggettivi nonché connessi ad una diversa esperienza e professionalità che conduce all’utilizzo di differenti parametri di giudizio.
Un intervento di tale portata oltre a costituire un importante contributi do carattere tecnico e psicologico realizza il primario scopo di lotta alla criminalità organizzata anche mediante il reinserimento nel mercato di attività economiche lecite.
[1]F. Caringella, S. Mazzamuto, G. Morbidelli, Ordinamento e attività istituzionali del Ministero dell’Interno, Dike Giuridica Editore, 2013, p.334.
[2]A. La Spina, A. Scaglione, “Solidarietà e non solo, Arcipelago”, in Mafie Economia impresa n.9, Rubettino Editore, p.29.
[3]http://legislature.camera.it/_dati/leg12/lavori/Bollet/40019_14.pdf.
[4]E. Pezzuto, Il Fondo di solidarietà per le vittime d’estorsione d’usura ,Rubbettino, 2015 p.39.
[5]L.Busà, B. La Rocca, L’usura. Le usure. Tempi, modi e luoghi di un fenomeno antico e moderno, Roma, Edizioni Commercio, 2006, p.34.
[6]Corte Costituzionale n. 549 del 27 novembre del 2000; Tar Puglia n. 554 del 21 febbraio 2008.
[7]E. Pezzuto, op.cit. , p. 64.
[8]Cass. civ. Sez. Unite, 20/09/2017, n. 21854.
[9]G. Zuccalà, Rivista trimestrale di diritto penale dell’economia, Anno XXXIII, N. 1-2 Gennaio- Giugno 2010, Cedam, p. 337.
[10]Tar Abruzzo, sentenza n. 943 del 22 luglio 2008.
[11]ex multis: Tar Toscana, sentenza n. 2746 del 25 novembre 2002; Tar Puglia, n. 1287 del 6 maggio 2008; Tar Puglia n. 1485 del 5 dicembre 2007.
[12]A. La Spina. A. Scaglione, op.cit. p.95.
[13]A. La Spina. A. Scaglione, op.cit. p.115.
[14]E. Pezzuto, op.cit., p.148.
[15]E. Pezzuto, op.cit., p.200.
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